Учебный год 2023 г. / Прокурорский надзор

1)надзор за исполнением законов федеральными министер

ствами, государственными комитетами, службами и иными фе деральными органами исполнительной власти, представитель ными (законодательными) и исполнительными органами субъ

ектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного

управления, органами контроля, их должностными лицами, орга нами управления и руководителями коммерческих и некоммер ческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых

ими правовых актов;

2)надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда нина федеральными министерствами, государственными коми тетами, службами и иными федеральными органами исполни тельной власти, представительными (законодательными) и ис полнительными органами субъектов РФ, органами местного

самоуправления, органами военного управления, органами кон

троля, их должностными лицами, а также органами управления

ируководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3)надзор за исполнением законов органами, осуществляю

щими оперативно розыскную деятельность, дознание и пред

варительное следствие;

4)надзор за исполнением законов судебными приставами;

5)надзор за исполнением законов администрациями органов

иучреждений, исполняющих наказание и применяющих назна

чаемые судом меры принудительного характера, администраци

ями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

6)уголовное преследование в соответствии с полномочия ми, установленными уголовно процессуальным законодатель ством РФ;

7)координацию деятельности правоохранительных органов

по борьбе с преступностью.

Для осуществления надзора за исполнением законов и за

конностью издаваемых актов в соответствии со ст. 22 Закона о

прокуратуре определены полномочия прокурора.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функ

ций вправе:

1)по предъявлении служебного удостоверения беспрепят

ственно входить на территории и в помещения органов (ука занных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре), иметь доступ к их

документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о

фактах нарушения закона;

13

2)требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов,

материалов, статистических и иных сведений; выделения спе циалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам

иобращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

3)вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установлен

ным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц,

нарушивших закон, к иной установленной законом ответствен ности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

В случае установления факта нарушения закона органами и

должностными лицами (указанными в п. 1 ст. 21 Закона о про куратуре) прокурор или его заместитель:

1)освобождает своим постановлением лиц, незаконно под

вергнутых административному задержанию на основании ре

шений несудебных органов;

2)опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о при

знании таких актов недействительными;

3)вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица органов (указанных в п. 1 ст. 21 Закона

о прокуратуре) обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и реви

зий незамедлительно.

Средства прокурорского надзора — это часть предоставлен

ных прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным

законодательством полномочий для осуществления надзора. Правовые средства прокурорского надзора по содержанию мо

гут быть разделены на средства выявления правонарушений и

средства устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования — это закрепленное в спе

циальном документе решение прокурора, с помощью которо

го он реагирует на выявленные вследствие применения право вых средств надзора правонарушения.

К актам прокурорского реагирования относятся:

1)протест прокурора — прокурор или его заместитель при носит протест на противоречащий закону правовой акт в орган

14

или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вы шестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо

обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ;

2)представление прокурора — представление об устране нии нарушений закона вносится прокурором или его замести телем в орган или должностному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рас смотрению;

3)постановление прокурора — прокурор, исходя из харак

тера нарушения закона должностным лицом, выносит моти вированное постановление о возбуждении уголовного дела или

производства об административном правонарушении;

4)предостережение о недопустимости нарушения закона —

вцелях предупреждения правонарушений и при наличии све

дений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным

лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправ

ных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятель

ности, руководителям общественных (религиозных) объедине

ний и иным лицам предостережение о недопустимости нару шения закона.

Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в при

менении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным за

конодательством правовых средств. Закон не дает, да и не мо

жет дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять

вцелях выявления и устранения различного вида правонару

шений. Такие рекомендации вырабатываются в результате

научной деятельности и в процессе практики прокурорского

надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального

прокурора РФ, а также в методических пособиях, разработках,

рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на

практике методов и приемов (способов) применения правовых

средств составляет методику прокурорского надзора. Состав ляющие ее методические рекомендации имеют различную сте

пень конкретности. Одни из них определяют методы осуществ

ления надзора в целом, методы обеспечения его эффективно

сти и т. п. Другие носят более частный характер. Они определяют

15

методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику проку рорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выяв лению и устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено с помощью различных методов, приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же пра вового средства (например, получения объяснения от должно стного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта,

характера правонарушения, конкретной обстановки, собствен ного опыта работы прокурора и от многих других факторов.

Более того, приемы, применяемые в ходе, например, проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультативными при

проведении проверки другого вида правовых актов. Поэтому в теории и практике прокурорского надзора выработана совокуп

ность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач проку рорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения право вых средств и называется тактикой прокурорского надзора.

1.3. Цели и задачи прокурорского надзора

Действуя в пределах своей компетенции, прокуратура вы

полняет возложенные на нее задачи в строгом соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами РФ не

зависимо от органов государственной власти и управления, по литических партий и других общественных объединений, дол жностных лиц и граждан.

Вмешательство в законную деятельность органов прокура туры влечет за собой установленную законом ответственность.

Органы прокуратуры принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и укрепление правопорядка, на устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций. Прокуратура РФ иг

рает важную роль в охране и защите прав и свобод граждан,

интересов общества и государства, укреплении законности и

16

правопорядка, способствуя становлению и развитию правово го государства.

Цель прокурорского надзора — это результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом.

Главная цель прокуратуры — борьба с любыми нарушения ми законности.

Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой, к ним можно отнести:

1)надзор за исполнением законов, а также за соответстви ем законам издаваемых правовых актов;

2)надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда нина;

3)обеспечение верховенства закона;

4)обеспечение защиты охраняемых законом интересов об щества и государства;

5)обеспечение единства и укрепления законности;

6)участие в правотворческой деятельности;

7)координацию деятельности правоохранительных органов

по борьбе с преступностью;

8)уголовное преследование в соответствии с полномочия

ми, установленными уголовно процессуальным законодатель ством РФ;

9)участие в рассмотрении дел судами.

Задачи прокурорского надзора различаются между собой по содержанию, средствам решения, компетенции органов про

куратуры. Все задачи прокурорского надзора условно мо гут быть разделены на три вида: общие, специальные и конк

ретные.

Общие задачи прокурорского надзора определены Консти туцией РФ, Законом о прокуратуре и рядом иных норматив ных актов. Эти задачи подлежат разрешению каждым проку рором, выполняющим надзорные функции прокуратуры.

Специальные задачи прокурорского надзора определены конкретным направлением (отраслью) прокурорского надзо ра, а также компетенцией прокурора в каждом конкретном случае.

Конкретные задачи прокурорского надзора различаются в

зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзо

ра, конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.

17

1.4.История учреждения, организации

идеятельности прокуратуры РФ

Всвоем развитии прокуратура России прошла несколько

важных этапов, которые можно проследить на основе особен ностей ее организации и деятельности, роли и места прокура туры среди других государственных органов на определенном историческом отрезке времени. Изучение истории создания и развития прокуратуры как государственного органа помогает лучше понять ее историческое предназначение и, самое глав ное, необходимость ее создания.

Понятие «прокуратура» происходит от латинского procure, что означает «забочусь», «обеспечиваю», «предотвращаю».

Основателем органов прокуратуры России и прокурорского

надзора является Петр I. Указом Петра I от 2 марта 1711 г. в Рос сии учреждается фискальная служба. Полномочия фискалов были

определены в Указе от 17 марта 1714 г. «О должности фискалов». За образец фискальной службы были взяты государственные орга ны Германии. В 1713 г. в России была введена должность генерал фискала. Служба являлась тайной. В их компетенцию входило

«тайно проведывать, доносить и обличать» о всех нарушениях за кона и обо всем, что «во вред государственному интересу может быть». Фискалы принимали от граждан «доносы», могли требо

вать от чиновников объяснения и документы для проверки.

Указом от 12 января 1722 г. Петр I учредил прокуратуру Рос сийской империи. Указ гласил: «Надлежит быть при Сенате Генерал прокурору и Обер прокурору, а также во всякой Кол легии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Гене

рал прокурору»1. С этого времени прокуроры стали осуществ лять надзор за исполнением законов гласно. Русский историк

В.О. Ключевский писал, что Петр I немало размышлял над бу дущим прокурорской власти, лично составлял варианты зако нопроектов.

Первым генерал прокурором стал Павел Иванович Ягужин ский, который был известным в истории России государствен

ным деятелем. Представляя сенаторам первого генерал проку рора, Петр I дал понять, какое место он намерен отвести про курору в государстве: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы

1 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево // Человек и закон. 1997. № 1.

18

и делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает против но моим и государственным выгодам, вы однако ж то выпол

няйте и, уведомив меня о том, ожидайте моего повеления...»1 Указ от 27 апреля 1722 г. «О должности Генерал прокурора»

закрепил основные обязанности и полномочия прокурора. Выполняя свои обязанности, генерал прокурор защищал ин

тересы королевской короны, наблюдал за назначениями коро левских чиновников, давал свою оценку, насколько они соот ветствуют предъявляемым к ним требованиям, наблюдал за делами церкви, был начальником всей сенатской канцелярии: определял порядок делопроизводства и прохождения дел, сле дил за дисциплиной. Со временем генерал прокурор стал за нимать главное положение в государственном управлении.

По мнению В.О. Ключевского, «Генерал прокурор, а не Се

нат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, насто

ящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, воз буждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных ча сов руководил его рассуждениями и превращал его в полити ческое сооружение на песке». Историк В.И. Веретенников счи

тал, что прокурор «является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить

за правильностью хода всего государственного механизма»2. Таким образом, прокуратура, по мысли ее создателя, изна

чально учреждена как орган надзора за соблюдением законно сти, интересов высшей власти и государства. Характерно, что практически одновременно с созданием прокуратуры как орга

на надзора за законностью Петр I издает Указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав гражданских», в котором, в частности, гово рилось: «Понеже ничто так ко управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы

писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, при бирая масть к масти... Буде кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою ни есть... тот, яко нарушитель прав государ

ственных и противник власти, казнен будет смертию, без вся

1 Око государево. История российской прокуратуры в документах // Про куратура Санкт Петербурга. СПб., 1997.

2 Веретенников В.И. Очерки истории генерал прокуратуры в России до екатерининского времени. Харьков, 1915.

19

кие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслу ги, ежели в сию вину попадет»1.

Впериод царствования Анны Иоанновны прокуратура фак тически бездействовала.

Впериод правления Елизаветы Петровны Указом от 12 де кабря 1741 г. прокуратура была восстановлена в своих прежних

функциях.

Впоследующий после петровского период российской го сударственности, несмотря на некоторые изменения в статусе прокуратуры, ее надзорная роль сохраняется, а в царствование Екатерины II даже заметно возрастает. В 1775 г., в период прав ления Екатерины II, было принято «Учреждение о губерниях»,

вкотором были зафиксированы задачи и полномочия губерн ских прокуроров.

Вуложении 1775 г. «Учреждение о губерниях» в главе «О прокурорской и стряпчей должности» были сформулированы

задачи и довольно широкие полномочия прокуроров по обще му и судебному надзору, по надзору за местами лишения сво боды. В ст. 404 уложения указано: «Вообще губернские проку роры и стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и

вотправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблю

дают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».

Вдальнейшем роль прокуратуры несколько меняется, ее значение снижается. Однако в XIX в., в царствование Алексан* дра I, при создании министерств происходит слияние проку

ратуры и министерства юстиции. Генерал прокурор, он же ми нистр юстиции, получает широкие права по управлению су дебной системой. Следует подчеркнуть, что далеко не всем нравилось и не всех устраивало повышение роли прокуратуры,

наделение прокуроров большими полномочиями, их незави симость от местного начальства.

Учреждение в России в 1775 г. губерний и создание губерн

ских прокуратур, а также прокурорских должностей при судах существенно укрепляет надзор за законностью деятельности

местных властей и в судопроизводстве.

1 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Кн. 9. Т. 18. М., 1993.

20

В период правления Павла I была сокращена численность прокуроров и прокурорский надзор ослаблен.

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во время правления Александра II. Этот период связан с реформа ми уголовного судоустройства и судопроизводства. 29 сентяб ря 1862 г. Александр II принял «Основные положения о проку

ратуре». В этом акте четко обозначалось главное назначение прокуратуры — наблюдение за точным и единообразным ис полнением законов в Российской империи. На прокуратуру была возложена обязанность «обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восста новления», формулировать «предложения суду предваритель ными заключениями в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством».

«Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости — его товарищей.

Статья 48 «Основных положений» предусматривала, что про куроры окружных судов и их товарищи утверждаются мини стром юстиции (генерал прокурором) по представлению про курора судебной палаты; обер прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей влас

тью по представлению министра юстиции. Прокуратура долж на была наблюдать за единообразным и точным соблюдением

закона; обнаруживать и преследовать всякие нарушения закон ного порядка и требовать его восстановления; формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизвод ством. На прокуроров возлагался также «постоянный надзор

за производством следствий», а также они должны были под держивать обвинения в судах. В этой связи прокуроры наделя лись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой

инстанции. За прокурорами сохранялся надзор за местами ли шения свободы. От осуществления общего надзора прокурату ра была освобождена. Кроме того, «Основные положения» пре

дусматривали возможность возложения на прокуроров и дру гих обязанностей, определяемых законом.

Н.В. Муравьев отмечал, что в России «прокуратура с момен

та ее создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (60 е гг. XIX в.) была преимущественно органом общего (адми

21

нистративного) надзора, а собственно судебная обвинительная или исковая давность… составляла лишь одно из частных до

полнений к функции надзора, едва намеченное в законе, сла бое и незначительное на практике»1.

20 декабря 1917 г. прокуратура была упразднена. В Декрете о суде отмечалось: «Упразднить ранее существовавшие инсти

туты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры».

Надзор за правильным исполнением законов был возложен на Рабоче крестьянскую инспекцию (РКИ), а также на Народ ный комиссариат юстиции РСФСР (НКЮ) с его местными органами в системе губисполкомов. Функции по надзору за со блюдением законов выполняли также и органы Всероссийской чрезвычайной комиссии (ВЧК), пока они в 1922 г. не были пре

образованы в органы Главного политического управления (ГПУ). Полномочия ВЧК по охране законности были переда

ны судебным органам. В течение весьма короткого времени надзор за исполнением законов осуществляли также органы Народного комиссариата государственного контроля, пока в 1920 г. они не были ликвидированы в силу их малоэффектив ности. В 1921 г. со всей остротой встал вопрос о создании про

куратуры.

Днем создания советской прокуратуры следует считать

28 мая 1922 г., когда М.И. Калинин, председатель ВЦИКа, под писал принятое этим органом Положение о прокурорском над зоре. В нем говорилось, что необходимо учредить в составе НКЮ государственную прокуратуру. Были определены функ ции прокуратуры. Первым прокурором России стал Д.И. Кур

ский. После образования Союза ССР первую должность про курора Верховного Суда СССР занял П.А. Красиков.

Положение о прокурорском надзоре в РСФСР определило

четыре основных направления прокурорского надзора:

1) осуществление от имени государства надзора за законно стью действий всех органов власти, хозяйственных учрежде ний, общественных и иных частных организаций и частных лиц

путем возбуждения уголовного преследования против винов ных и опротестования нарушающих закон постановлений;

1 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Прокуратура на Западе и в России. М., 1889. Т. 1.

22