Учебный год 2023 г. / ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ДЕЛ

--------------------------------

<*> На 31 января 2004 г.

Решению же вопросов о подведомственности дел об административных правонарушениях на стадии их рассмотрения посвящен весь III раздел КоАП, состоящий из более чем 60 (!) статей. Учитывая, что российские президенты довольно часто меняют структуру федеральных органов исполнительной власти, составители КоАП включили в него весьма оригинальную ст. 22.3 "Подведомственность дел об административных правонарушениях в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях". Часть 1 этой статьи закрепляет правовую новеллу: в случае упразднения субъектов, уполномоченных рассматривать соответствующую категорию дел до внесения необходимых изменений в законодательство, подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.

В основном регулированию вопросов видовой подведомственности (подследственности) посвящена ст. 151 УПК РФ. Содержащиеся в ней нормы устанавливают, по каким категориям дел предварительное расследование вправе производить следователи прокуратуры, а по каким - следователи органов внутренних дел или органов федеральной службы безопасности. Этой же статьей УПК разграничена подведомственность дознавателей органов внутренних дел, пограничной службы, службы судебных приставов, а также таможенных органов.

Хотя в тексте ст. 151 УПК говорится о следователях и дознавателях прокуратуры, органов внутренних дел и т.д., фактически эта норма закрепляет видовую подследственность органов прокуратуры, внутренних дел, службы безопасности, таможенных органов.

После того, как в ходе судебной реформы в России наряду с судами общей юрисдикции начали действовать арбитражные и конституционные (уставные) суды, проблема видовой ("ведомственной") подведомственности при осуществлении правосудия стала очень актуальной и для судебной ветви государственной власти (судебной системы). К тому же в системе судов общей юрисдикции существуют еще военные суды и мировые судьи, следовательно, их видовая подведомственность тоже должна быть четко определена и закреплена законами.

Подведомственность дел Конституционному Суду РФ определена Конституцией РФ и специальным федеральным конституционным законом. В отношении конституционных (уставных) судов субъектов РФ она регулируется конституциями (уставами) и специальными законами этих субъектов.

Подведомственность юридических дел судам общей юрисдикции закреплена федеральными конституционными законами о военных судах и о мировых судьях, УПК и ГПК. Арбитражные суды руководствуются нормами о подведомственности, содержащимися в АПК. А при рассмотрении дел об административных правонарушениях суды общей юрисдикции и арбитражные суды руководствуются еще и нормами КоАП. Статья 23.1 КоАП устанавливает подведомственность дел об административных правонарушениях арбитражным судам, судам общей юрисдикции, выделив при этом дела, подсудные гарнизонным судам и мировым судьям. При разделении подведомственности дел, содержащих признаки составов, предусмотренных статьями Особенной части КоАП, законодатель прежде всего исходил из содержания составов правонарушений, но использовал и другие критерии: признак субъекта правонарушения (военнослужащий, индивидуальный предприниматель, юридическое лицо), а также процессуальные особенности стадии возбуждения дела (дела, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования).

На основе федеральных законов Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ приняли ряд постановлений о подсудности дел судам соответствующих судебных систем.

Занимается этим вопросом и Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации он постановил, что предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов, названных в пунктах "а" и "б" части 2 и части 4 данной статьи, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации; по смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать указанные нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу; суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности <*>.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004.

В одном из определений Верховного Суда РФ сказано: "Споры между муниципальными образованиями и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу перечисления денежных средств в бюджет муниципального образования подведомственны судам общей юрисдикции, поскольку споры, вытекающие из бюджетных правоотношений, ни Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, ни каким-либо другим федеральным законом не отнесены к ведению арбитражных судов" <*>.

--------------------------------

<*> БВС РФ. 2003. N 12. С. 22.

Оба приведенных выше примера свидетельствуют о том, что высшие суды стремятся четко отграничить свою видовую подсудность от подсудности судов другого вида.

Несмотря на обилие норм права, регламентирующих видовую подсудность дел, постановлений Конституционного Суда РФ, Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда в судебной практике возникают многие вопросы о видовой подведомственности судебных дел. Например, К. обратился в районный суд г. Брянска с жалобой на действия командира войсковой части, связанные с отказом включить его в список военнослужащих, непосредственно участвовавших в одном из видов деятельности, указанном в Перечне видов деятельности, участие в которой дает право на получение социальной поддержки. Далее события развивались так:

1. Определением судьи от 20 марта 2002 г. дело направлено для рассмотрения в Брянский гарнизонный военный суд в связи с тем, что оно подсудно военным судам.

2. Брянский гарнизонный военный суд 20 августа 2002 г. дело направил по подсудности в Московский окружной военный суд ввиду того, что оно связано с государственной тайной.

3. Определением судьи Московского окружного военного суда от 20 октября 2002 г. данное дело направлено для разрешения по существу в Брянский областной суд, так как судья пришел к выводу, что хотя дело и связано с государственной тайной, однако К. обжалует действия командования, которые имели место после увольнения заявителя с военной службы, а следовательно, жалоба подсудна территориальному суду.

В надзорной жалобе К. просил Московский окружной военный суд рассмотреть заявленные им требования по первой инстанции.

4. Определением судьи Верховного Суда РФ 16 мая 2003 г. дело передано в Военную коллегию Верховного Суда РФ для разрешения по существу.

5. Военная коллегия Верховного Суда РФ 20 июня 2003 г. жалобу удовлетворила. Она указала, что военным судам наряду с другими подсудны и споры по обстоятельствам, хотя и возникшим после увольнения гражданина из Вооруженных Сил Российской Федерации, но неразрывно связанным с правоотношениями, сложившимися в период прохождения бывшим военнослужащим военной службы. Следовательно, данный спор подлежит разрешению в военных, а не в территориальных судах.

В научной литературе по гражданско-процессуальному праву этот вид подведомственности часто называют предметным, потому что он определяется "путем указания на группы (категории) дел..." <*>.

--------------------------------

<*> Комментарии к ГПК РФ. М.: Кодекс, 2003. С. 58.

Представляется, что это не совсем точно. Определенные категории дел передаются определенным субъектам власти прежде всего потому, что их разрешение связано с содержанием деятельности, компетенцией этого вида субъектов публичной власти. Так, в системе правосудия экономические споры отнесены к такому ее виду, как арбитражные суды. В системе исполнительной власти рассмотрение дел о нарушениях правил паспортного режима, дорожного движения возложено на органы внутренних дел, а о нарушении правил рыболовства - органы рыбоохраны и т.д. Содержание деятельности субъектов публичной власти соответствующего вида, их компетенция обусловливают подведомственность им определенных видов юридических дел, поэтому представляется, что более правильно назвать ее видовой. К тому же в системе уровней подведомственности она следует за родовой и призвана закрепить видовые особенности подведомственности разных видов субъектов определенного рода (судов, органов исполнительной власти).

Проблемы иерархической (инстанционной) подведомственности состоят в определении того, орган публичной власти какого уровня (федеральный, окружной, региональный, местный) данного вида уполномочен заниматься данным вопросом.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона от 18 июля 2003 г. "О прокуратуре Российской Федерации" сказано, что из Конституции РФ вытекает принцип "правосудия, в силу которого надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, компетенция которого определена законом, обосновывающим как разграничение видов судебной юрисдикции, так и определение предметной, территориальной и инстанционной подсудности. НЕОБХОДИМОСТЬ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ЗАКОНОМ НАДЛЕЖАЩЕГО СУДА ДЛЯ КАЖДОГО ДЕЛА ИСКЛЮЧАЕТ НЕЧЕТКОЕ ИЛИ РАСШИРИТЕЛЬНОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ СУДЕБНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ (здесь и далее выделено мною. - Д.Б.), допускающее ее произвольное истолкование правоприменителем. В противном случае подсудность дел не может считаться установленной законом.

Нарушается принцип законного суда и таким определением подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам РАЗНОЙ ЮРИСДИКЦИИ или разного уровня" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101.

Из приведенного положения, сформулированного в Постановлении Конституционного Суда РФ, следует, что он считает необходимым четкое закрепление законом инстанционной подсудности, подведомственности судам разного уровня. Представляется, что если подведомственность органов исполнительной власти разного уровня можно назвать иерархической, поскольку отношения между ними построены на принципе иерархии, то применительно к подсудности этот вид подведомственности правильнее называть инстанционным.

В комментариях к АПК РФ рассматриваемый уровень подсудности (подведомственности) называют "родовым". "В ст. 34 АПК сформулированы ПРАВИЛА РОДОВОЙ ПОДСУДНОСТИ дел, подведомственных арбитражным судам. По правилам родовой подсудности определяется, какого уровня арбитражный суд вправе рассматривать то или иное дело. Так как критерием родовой подсудности является род (категория) дела <*>, то она и получила название "родовой подведомственности" <**>.

--------------------------------

<*> Опять называется критерий "категория дел". Но содержание этого критерия не определено. Категория - это тип дел или их род, вид?

<**> Комментарий к АПК РФ. М.: Бек, 2003. С. 66. См. также: Комментарий к АПК РФ. М.: Проспект, 2003. С. 94.

В.В. Ярков тоже полагает, что "родовая (предметная) подведомственность - распределение компетенции по рассмотрению дел по первой инстанции между судами, относящимися к различным звеньям системы судов общей юрисдикции" <*>. Представляется, что используемое Конституционным Судом РФ название этой разновидности подведомственности - "инстанционная" - лучше отражает ее главную особенность.

--------------------------------

<*> Гражданский процесс. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 146.

Как правило, подсудность (подведомственность) зависит от признаков дел (их содержания, субъектов и др.). По категориям различают дела уголовные и гражданские, административные и судебные и т.д. Представляется, что название "родовая" не отражает содержание данного уровня подведомственности, главной особенностью которого является иерархический (инстанционный) признак субъекта, уполномоченного заниматься делами соответствующей категории.

Отсутствие в работах по разным процессам систематизированного подхода к разным уровням подведомственности повлекло использование несогласованных названий ее видов (предметная, родовая). Но если выделяется родовая общность, то необходимо хотя бы назвать ее виды.

Существует большое число правовых норм, регулирующих иерархическую (инстанционную) подведомственность.

Так, Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации установлено, что специальные звания присваиваются:

- рядового милиции, внутренней службы, юстиции - начальниками, которые вправе назначать на должность рядового и младшего начальствующего состава;

- младшего начальствующего состава, среднего и старшего начальствующего состава до подполковника включительно - министрами внутренних дел, начальниками ГУВД, УВД субъектов РФ;

- полковника милиции (внутренней службы, юстиции) - министром внутренних дел России.

ГПК РФ четко закрепляет, какие дела подсудны мировым судьям (ст. 23), районным судам (ст. 24), судам субъектов Федерации (ст. 26), Верховному Суду РФ (ст. 27). В частности, Верховному Суду РФ подсудны гражданские дела:

- об оспаривании правоприменительных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ;

- об оспаривании нормативных правовых актов тех же субъектов, а также иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

К сожалению, закрепленное ст. 24, 26, 27 право судебного обжалования нормативных актов ограничивает ст. 251 ГПК, которая говорит о праве обжалования принятых и опубликованных "в установленном порядке нормативных правовых актов". Иными словами, из ст. 251 следует, что акт, нарушающий права граждан, если он к тому же принят некомпетентным органом и (или) не опубликован, не может быть оспорен в суде.

Но нарушение порядка принятия, вступления актов в силу не лишает акты качеств нормативности. Оно может быть неочевидным, не обнаруженным или спорным. Например, субъект правотворчества полагает, что правовой акт не подлежит регистрации или неправильно определяет свою компетенцию. Принятый с нарушением соответствующей процедуры и даже с превышением компетенции нормативный акт автоматически не прекращает действия, на его основе возникают правоотношения. Изданный и вступивший в силу нормативный акт, точно так же, как и акт правосудия, будет действовать, пока в установленном законом порядке его не отменят, он не будет признан недействующим или пока его действие не будет приостановлено.

Буквально из текста ст. 251 ГПК следует, что если правовой акт центрального федерального органа исполнительной власти нарушает права граждан и к тому же нарушен порядок его принятия, то есть содержит не одно, а несколько нарушений, он не может быть оспорен в Верховном Суде РФ.

Профессор А.Т. Боннер обоснованно пишет: "Верховный Суд РФ отказывается рассматривать по существу... дела по заявлениям, в которых непосредственно оспариваются акты, хотя и содержащие определенные правила поведения, но принятые в федеральных органах исполнительной власти с нарушением установленного порядка... Думается, что указанная практика не вполне согласуется с процессуальным законом. Наличие упомянутых нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в принятии заявления. Эта практика тем более сомнительна, что в конечном итоге дело принимается к рассмотрению, но не Верховным, а районным судом. Другими словами, речь идет об искусственном, не основанном на законе приеме, направленном на определенную разгрузку Верховного Суда от бесспорных, с его точки зрения, дел" <*>.

--------------------------------

<*> Комментарий к Гражданско-процессуальному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2003. С. 416.

В числе правовых норм, регулирующих иерархический уровень подведомственности, можно назвать и те, которые закрепляют подведомственность первичного звена судебной системы - мировых судей. Так, ч. 1 - 3 ст. 23.1 КоАП определяют видовую подведомственность районных, гарнизонных, арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а последний абзац ч. 3 этой статьи закрепляет иерархическую подведомственность мировых судей в такой остаточной формуле: "В остальных случаях дела об административных правонарушениях, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, рассматриваются мировыми судьями".

Вопросам иерархической подведомственности судам уголовных дел посвящена ст. 31 УПК, в которой четко сказано о подсудности дел:

1) мировому судье;

2) районному суду;

3) Верховному суду республики, краевому или областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа;

4) Верховному Суду РФ.

Ответ на один из вопросов, которые возникают на практике при определении иерархического уровня подведомственности, содержится в Определении Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 12 мая 2004 г. В нем сказано: "Судья Кемеровского областного суда, приняв к производству дело по обвинению Русакова по п. "в" ч. 3 ст. 126, ч. 4 ст. 111, ст. ст. 119 и 115 УК РФ и Бикеева по ст. 115 УК РФ, Постановлением от 22 сентября 2003 г. назначил судебное заседание.

Данное уголовное дело рассматривалось по существу, однако в совещательной комнате судья постановил приговор лишь в отношении Русакова по ст. ст. 111, 119 УК РФ.

Постановлением судьи Кемеровского областного суда от 8 декабря 2003 г. уголовное дело в отношении Русакова и Бикеева в части их обвинения по ст. 115 УК РФ выделено в отдельное производство и направлено для рассмотрения по подсудности мировому судье. Судья в Постановлении о выделении дела в части их обвинения по ст. 115 УК РФ указал на то, что дела об этом преступлении подсудны мировому судье.

Однако преступление, предусмотренное ст. 115 УК РФ, входит в совокупность совершенных Русаковым и Бикеевым преступлений, одно из которых (ч. 3 ст. 126 УК РФ) в соответствии со ст. 31 УПК РФ подсудно областному суду.

Согласно ст. 33 УПК РФ в случае обвинения одного лица или группы лиц в совершении нескольких преступлений, уголовные дела о которых подсудны судам разных уровней, уголовное дело о всех преступлениях рассматривается вышестоящим судом.

Таким образом, уголовное дело в полном объеме должно быть рассмотрено по существу областным судом.

Следовательно, Постановление судьи Кемеровского областного суда о выделении дела в отношении Русакова и Бикеева в части их обвинения по ст. 115 УК РФ вынесено с нарушением уголовно-процессуального закона" <*>.

--------------------------------

<*> БВС РФ. 2005. N 1. С. 14, 15.

Проблема территориальной подведомственности возникает тогда, когда в стране существует много или хотя бы несколько органов (учреждений) одного вида и при этом одного иерархического (инстанционного) уровня. Обладая равными властными полномочиями, они осуществляют их параллельно, но на разных территориях. Территориальная подведомственность связана, во-первых, с наличием субъектов РФ (областей и др.), во-вторых, с административно-территориальным делением, в-третьих, с иными критериями территориального деления территории на участки, округа.

Территориальный принцип деления территории страны на части, в пределах которых субъект публичной власти уполномочен ее осуществлять, преследует цель приблизить власть к людям, создать условия для более быстрого и менее затратного разрешения дел.

Юридические дела, как правило, разрешаются по месту проживания граждан, нахождения организаций и имущества, событий, совершения действий. Так, регистрация рождения ребенка производится по месту рождения; предварительное расследование по уголовному делу ведется по месту совершения деяния, но может производиться по месту нахождения обвиняемого или большинства свидетелей.

Регистрация брака производится по месту жительства жениха или невесты или их родителей; в соответствии со ст. 35 АПК иск предъявляется в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения или жительства ответчика. Частью 1 ст. 30 ГПК установлено, что иски о правах на земельные участки, леса, здания и иные объекты, прочно связанные с землей, подаются в суд по месту нахождения этих объектов.

Территориальная подведомственность юридических дел полно и четко регламентируется многими кодексами и иными нормативными актами. В соответствии с действующим законодательством она может быть общей или специальной, императивной или альтернативной. Другие уровни подведомственности не знают такого разнообразия ее видов.

Авторы научных работ о подведомственности много внимания уделяют ее видовой и территориальной разновидности, имеется немало работ и о других ее видах (уровнях), но трудно найти хотя бы небольшую статью о должностной подведомственности. Речь идет о полномочиях лиц, составной частью правового статуса которых является право разрешать определенные юридические дела. Важно отметить, что этими делами они занимаются непосредственно на основе норм права.

Должностную подведомственность следует отличать от широко распространенных случаев, когда должностные лица наделены полномочиями, которые можно назвать "потенциальными". Их можно реализовать только по тем делам, которые будут поручены субъекту потенциальной власти его начальником.

Примером должностной подведомственности являются полномочия главного бухгалтера при оплате счетов. Пункт 8 ч. 2 ст. 23.3 КоАП предоставляет государственным инспекторам дорожного надзора право рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных его ст. 12.33, 12.34. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2005 г. установлено, что решение о проведении личного досмотра при осуществлении пропуска через государственную границу принимается начальником государственного контрольного органа или лицом, его замещающим <*>. Очевидно, что имеется огромное число правовых норм, регламентирующих компетенцию и ее составляющую - подведомственность различных представителей власти и иных должностных лиц.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 462.