Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе - Соловьева Н.А., Меденцов А.А

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И

ВОЛГОГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Н.А. Соловьева, А.А. Меденцов

Концепция развития российской прокуратуры на современном этапе

Лекция

Волгоград 2005

ISBN 5-9669-0012-4

© Н.А. Соловьева, А.А. Меденцов, 2005 © Оформление. Издательство

Волгоградского государственного университета, 2005

—2 —

Введение

Трудности реформирования правосудия и системы правоохранительных органов известны. Не последнее место среди ни х занимают и причины концептуального характера, выражающи е- ся в противоречивом понимании ряда магистральных направ лений реформы представителями судебной и прокурорской вла с- ти, а также их теоретическом обосновании в юридической до ктрине. И вряд ли принятие новых законов (о судебной системе, судоустройстве и статусе судей, прокуратуре и др.), Уголовнопроцессуального кодекса само по себе снимет те противоре чия, которые существуют на практике и в теории при определении места и роли прокуратуры в системе государственного меха низма, сущности и значения прокурорского надзора и его соотн о- шения с государственным контролем.

Водораздел взглядов и мнений происходит по степени радикальности ломки старой системы и создания новой. В прин ципе все это естественно. Плохо лишь то, что оппоненты (проти в- ники и сторонники сохранения надзорных функций прокурат у- ры) не слышат и не хотят слышать друг друга. Не осознают, что порой их «заносит» в ту или другую сторону. Задача же состо ит в том, чтобы обе стороны проявили взаимную терпимость, муже - ство и ответственность и в какой-то степени «поступились своими принципами»1.

Âсвязи с неоднозначностью понимания места и роли прокуратуры в жизни общества и государства на современном эт апе вырабатываются различные концепции развития и совершен ствования данного органа, положения которых требуют тщательн ого

èдетального изучения.

Âисследованиях многих ученых негативно оценивается рол ь органов прокурорского надзора. В этих работах и в Концепц ии судебной реформы прокуратура рассматривалась как порож дение

èтипичный орган тоталитаризма, ее роль оценивалась отриц а- тельно, и ставился вопрос о резком сужении ее функций. Имен но поэтому в Конституции Российской Федерации она оказалас ь

__________________

1 См.: Наумов А. Суд как орган борьбы с преступностью, а прокур а- тура как орган общего надзора // Российская юстиция. 2002. ¹ 1.

—3 —

включенной в систему судебной власти, именно поэтому пред лагается исключить из функций прокуратуры надзор за соблюд ением законов и законностью правовых актов.

Длительное время научные разработки, усилия практических работников были в основном направлены на организацию прокурорского надзора в области предварительного следс твия. В меньшей степени, особенно в последние годы, разрабатывались вопросы правовой природы органов прокуратуры, их основных функций, вопросы отнесения правовых норм, правовог о регулирования деятельности прокуратуры к особой отрасл и права. По существу, после работ В.Г. Даева и М.Н. Маршунова2 по этим проблемам, даже имея в виду многие разработки НИИ вопросов укрепления законности и правопорядка Генераль ной прокуратуры РФ, в том числе и разработанную Концепцию раз - вития прокуратуры, не было фундаментальных работ по теори и прокурорского надзора, теории прокурорско-надзорного пр ава как отрасли российского права.

Результатом этого явилась и недостаточно продуманная за - конодательная и нормативная регламентация прокурорског о надзора, возложение на органы прокуратуры задач, которые не в ы- текают из ее правовой природы, тех основополагающих услов ий и обстоятельств, которые послужили в свое время основание м для создания Петром I органов прокурорского надзора3.

Многие авторы, которые занимались вопросами теорети- ческого осмысления сущности органов прокуратуры, пришли к выводу о том, что органы прокуратуры являются одной из стр уктур государственного контроля, системы государственных контролирующих органов. Подобный подход не совсем правильно отражает сущность прокурорского надзора, его понятие и со - держание.

Следует согласиться, что органы прокуратуры, являясь специфическими органами в государстве, не входят в систему к онтролирующих органов вследствие особого положения и прис у- щих им задач, которые поставлены как Основным законом го-

__________________

2 См., напр.: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.: ЛГУ, 1990.

3 См.: Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный конт - роль. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. С. 9.

—4 —

сударства, так и Федеральным законом «О прокуратуре Росси й- ской Федерации»4.

В данной лекции проанализированы этапы становления российской прокуратуры, особенности ее функционирования на различных исторических этапах развития. Подобный анализ нео бходим для осмысления роли и места прокуратуры в современном государственном механизме, определения соотношения фун кции прокурорского надзора с иными функциями данного органа, а также соотношения функции прокурорского надзора и судеб ного контроля, прокурорского надзора и государственного конт роля.

__________________

4 См.: Рохлин В.И. Указ. соч. С. 10.

—5 —

1. Создание и основные этапы развития российской прокуратуры

В настоящее время, когда в Российской Федерации активно осуществляется правовая реформа и закладываются основы правового государства, особенно важно глубоко изучить истор ию возникновения прокуратуры как государственного органа, принесения на российскую почву сложившихся в западных стран ах принципов ее организации и деятельности, создания органо в прокуратуры в Советской России, а затем в СССР и в Российской Федерации.

Следует отметить, что в отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокуратура в механизме го - сударственности возникла сравнительно недавно. Считает ся, что впервые прокуратура была образована во Франции в ХIV в. в период инквизиционного процесса. Король Филипп IV Ордонан - сом от 25 марта 1302 г. учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха.

С первых лет существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на фо р- мирование ее органов и определение направлений в ее деяте льности было весьма сильным. (Не без причины прокуроры вплот ь до ликвидации монархии во Франции именовались «людьми короля».)

Сфера деятельности королевских прокуроров постоянно ра с- ширялась. При этом функции прокуратуры с момента ее возни к- новения отнюдь не сводились к сфере чисто правовой. Проку - рор, как утверждал русский историк В.И. Веретенников, «явля - ется в точном и полном смысле глазами короля, через посред ни- чество которых король может следить за правильностью ход а всего государственного механизма»5.

Во исполнение этих обязанностей генерал-прокурор «всегд а и во всем» защищал интересы королевской короны, вплоть до того, что следил, чтобы кто-либо из вельмож самостоятельно не

__________________

5 Веретенников В.И. Очерки истории Генерал-прокуратуры в Ро ссии доекатерининского времени. Харьков, 1915. С. 27.

—6 —

присваивал себе титулы, не вмешивался в проблемы промысло в и торговли, учреждения университетов. Прокурор наблюдал з а назначениями королевских чиновников, оценивая, наскольк о они удовлетворяют предъявленным им требованиям, чтобы и здес ь не нарушались интересы короля.

Со временем в круг обязанностей прокурора был включен даже контроль за работой сеньориальных и церковных судов . Велика была роль прокуроров и при производстве дознания.

Â1586 г. был принят Закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокурат у- ры в системе государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон включил: деятельность прокурор а ад- министративно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовую деятельность.

Очень важное значение для уголовного процесса Франции имел Ордонанс 1670 г., которым разделялось расследование в суде гражданского и уголовного исков, а сторона публичног о обвинения в лице королевских прокуроров получила право предъявлять обвинение в совершении преступлений, влекущ их за собой позорящие и мучительные наказания. Однако в те вр е- мена, как отмечал Н.Н. Полянский, «прокурор не возбуждал дела самостоятельно: он мог выступать лишь в качестве изо бли- чителя, тогда как инициативой возбуждения дела и правом р асследования обладал судья. Преимущество судьи перед проку рором было очевидным: даже рассмотрение уголовных дел проис - ходило без участия прокуроров»6.

Âдальнейшем прокуратура Франции претерпевала различ- ные преобразования, наиболее интенсивно проходившие в пе риод 1789—1810 годов. Тем не менее ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карате льных функций, обеспечение незыблемости держателя верховн ой власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особен но важны в связи с распространением казнокрадства, взяточни че- ства, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы. Не случайно именно прокуратура Франции послужила образцом для созда ния

__________________

6 Полянский Н.Н. Судьба процессуальных гарантий и личной св ободы во Франции. М.; Л., 1946. С. 49.

—7 —

аналогичных правовых институтов в других странах, в том ч исле в России7.

Основателем прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности в России по праву считается Петр I, который проводил в период своего нахождения на престоле активное реформирование всей структуры государственного управлени я, целенаправленную деятельность по созданию единого центра лизованного государства. Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотребл ений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских у казов со стороны органов государственного управления, всемерн ым возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения. Известный русский историк В.О. Ключевский состояни е работы государственного аппарата того времени оценивал так: «Непослушание чиновников предписаниям высшего начальст ва и даже царским указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно послать подья- чего по делу стойко отвечали: “И по тому его Великого госуд аря указу подьячий не послан”. Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и “весьма отставить”, ни даже сослать на катор гу»8. Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся си - лой, которая становилась опасной для государства и общест ва, серьезной помехой в достижении его целей.

Это вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра I от 2 марта 1711 г. в России для возбуждения дел «гласа о себе неимущих» учреждается фискальная служба, на зна- чение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайн о надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». В задачу фискалов также входило «обличение преступлений, направленных против указов, обнаружение взято ч- ничества и всяких нарушений казенных интересов, преследо вание преступлений, по которым нет челобитчиков, и донесени е о медленности в производстве дел в присутственных местах» . За

__________________

7См.: Басков В.И. История прокуратуры Российской империи

//Вестник МГУ. Сер. 11, Право. 1997. ¹ 2. С. 3.

8 Ключевский В.О. Сочинения. М., 1958. Т. 4. С. 177—179.

—8 —

образец указанной службы Петр I взял государственные орга ны Германии. В 1713 г. в России вводится должность генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятель ности были определены в Указе «О фискалах и о их должности и действии» от 17 марта 1714 года. В указе получила четкое разграничение компетенция обер-фискалов, провинциал-фискалов, г о- родских и низших (рядовых) фискалов. Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма неп о- пулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы в сех рангов не получали материального обеспечения от казны, су ществовали за счет «собственных кормовых», а это вело к побо рам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. В результате за в зяточничество был казнен обер-фискал Нестеров9.

Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Дл я этих целей в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Дежурившие в С е- нате гвардейские офицеры унаследовали некоторые функци и сенатского обер-секретаря: надзор за порядком производства и законностью при решении дел Сенатом и право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, гене- рал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, — прокуратуру. Цель, поста в- ленная перед прокуратурой, — проведение в жизнь экономиче с- ких, социальных и политических реформ царя вопреки скрыто - му, а нередко и открытому сопротивлению местных органов в ласти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чи- сто надзорный характер. По замыслу императора прокурорск ий надзор был сформулирован как институт контроля за деятел ьностью государственного аппарата и в первую очередь — за Се на-

__________________

9 См.: Cлучевский В. Учебник русского уголовного процесса. СПб ., 1913. С. 198.

—9 —