§ 2 Полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими опе­ративно-розыскную деятельность

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, установлены Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»⁸⁸, а также федеральными законами, регламентирующими деятельность отдельных органов, которым предоставлено право осуществлять ОРД (Федеральный закон «О внешней разведке»⁸⁹, «О государственной охране»⁹⁰, «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»⁹¹, «О полиции»⁹² и другие).

Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Порядок назначения уполномоченных прокуроров определяется в настоящее время Приказом⁹³ Генерального прокурора Российской Федерации. Данным приказом Генеральный прокурор Российской Федерации наделяет заместителя Генерального прокурора Российской Федерации — Главного военного прокурора, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров правом назначения от его имени уполномоченных прокуроров из числа подчиненных работников. При назначении уполномоченных прокуроров основным условием выступает их прямая связь с решением задач обеспечения законности в ОРД. На руководителей прокуратур возлагается обязанность создания условий для обеспечения должного режима делопроизводства по документам ОРД. 

В соответствии с Закон об ОРД⁹⁴, уполномоченные прокуроры вправе требовать от руководителей органов, осуществляющих ОРД, представления документов, в которых фиксируются действия оперативно-розыскного характера. В Законе Об ОРД в редакции от 21.07.1998⁹⁵ процесс истребования документов сопровождался указанием условий, затруднявших доступ прокурора к нужным материалам, чем пользовались руководители отдельных оперативно-розыскных подразделений для воспрепятствования надзорной деятельности. В частности, уполномоченным прокурором запрос о представлении необходимых оперативно-служебных документов, если им не проводилась проверка установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений, мог быть направлен только в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий. В законе не указывалось, какие оперативно-служебные документы должны быть представлены прокурору. Для их обозначения использовалась общая достаточно аморфная формулировка: «оперативно-служебные документы, послужившие основанием» для производства оперативно-розыскных мероприятий. Помимо того, что такая формулировка не согласовывалась с используемым в законе понятием оснований⁹⁶ проведения оперативно-розыскных мероприятий, она позволяла руководителю оперативно-розыскного подразделения определять перечень подлежащих направлению прокурору документов, опираясь на собственное усмотрение.

Учитывая сложности и трудности, которые были связаны с преодолением барьеров, возникавших на пути получения нужной информации, Федеральный закон⁹⁷ от 5 января 1999 г. внес существенные коррективы в ст. 21 ФЗ «Об Оперативно-розыскной деятельности»⁹⁸, регламентирующую вопросы прокурорского надзора за ОРД. Данным ФЗ⁹⁹ раскрывалось содержание понятия оперативно-служебных документов путем указания их основных видов: дел оперативного учета, материалов о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств. Право требования оперативно-служебных документов было дополнено предоставлением прокурору полномочия по получению доступа также к учетно-регистрационной документации, ведомственным нормативным актам, регламентирующим порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Исключены положение, ограничивающее предмет прокурорского надзора, и соответственно связанные с этим ограничения полномочий прокурора.

Таким образом, в результате данных преобразований часть нормативных установок, безосновательно сужавших возможности работы прокурора с оперативно-служебными документами органов, осуществляющих ОРД, исключена из системы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Основной формой работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, являются проверки. Проверки, как правило, проводятся в связи с поступившими в органы прокуратуры обращениями граждан, юридических и должностных лиц, сообщениями средств массовой информации, а также на основании изучения конкретных уголовных дел и материалов, содержащих данные об отсутствии положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых, лиц, совершивших преступления, о ненадлежащем исполнении поручений следственных органов и суда. Вместе с тем проверки могут осуществляться в плановом порядке исходя из фактических данных о состоянии законности, указывающих на неудовлетворительную работу органов, осуществляющих ОРД, на необходимость принятия прокурором мер по устранению наблюдающихся нарушений¹⁰⁰. 

В ходе проверок оцениваются соответствие положениям закона ведомственных приказов и указаний, законность решений, принимаемых руководителем оперативно-розыскного подразделения по конкретным материалам, в том числе связанных с заведением и прекращением дел оперативного учета, иных оперативнослужебных документов, соблюдение установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий.

 В целях устранения и предупреждения нарушений закона прокуроры вправе¹⁰¹ требовать от органов, осуществляющих ОРД, устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при производстве оперативно-розыскных мероприятий, решать вопрос об опротестовании противоречащих закону приказов, указаний, распоряжений руководителей органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, выносить мотивированные постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании в отношении сотрудников органов, осуществляющих ОРД, допустивших нарушения уголовного законодательства. 

Исполнение должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, является обязательным. Необоснованный и незаконный отказ от выполнения требований прокурора расценивается как воспрепятствование деятельности прокурора и в зависимости от обстоятельств влечет за собой установленную законом ответственность. 

Из общего правила об обязательности безусловного исполнения требования прокурора о представлении ему оперативно-служебных и других документов допускается единственное исключение в отношении сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе. Такого рода сведения представляются только при наличии письменного согласия названных лиц. Лишь в случаях привлечения их к уголовной ответственности согласия не требуется.

Данное положение¹⁰² Закона об ОРД затрудняет осуществление прокурором надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, остается неясным, на основе каких причин законодатель выбрал именно действующее правовое регулирование, ведь прокурор является не обычным гражданином РФ, он отвечает всем требованиям Закона о прокуратуре. С учетом изложенного, предполагается правильным заменить слова «только с письменного согласия перечисленных лиц», содержащихся в абз. 3 ст. 21 Закона об ОРД следующей формулировкой: «только с письменного согласия руководителя или его заместителя оперативного подразделения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность».

Анализ законодательства позволяет выявить объективную взаимосвязь оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, которая обусловлена тем, что в ходе осуществления ОРД создаются предпосылки для начала уголовного преследования, и последовательно решаются задачи обнаружения и раскрытия преступления, выявления виновных и обоснования их ответственности. Однако данные, полученных в результате ОРД сразу не могут быть применены в уголовном процессе, сначала их необходимо «процессуализировать». Кроме того, для использования данных, полученных в результате ОРД необходимо соблюдение требований как УПК, так и закона об ОРД (ст. 89 УПК, во взаимосвязи со ст. 11 Закона об ОРД).

Порядок процессуализации результатов ОРД установлен Инструкцией о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд¹⁰³ (далее- Инструкция). Следует обратить внимание на следующие пункты данной Инструкции:

п. 4. Уполномоченным должностным лицам (органам) представляются результаты ОРД, которые соответствуют установленным настоящей Инструкцией требованиям и могут:

• служить поводом и основанием для возбуждения уголовного дела;

• быть использованы для подготовки и осуществления следственных и судебных действий, предусмотренных УПК РФ;

• использоваться в доказывании по уголовным делам в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства, регламентирующими собирание, проверку и оценку доказательств.

п. 20. Результаты ОРД, представляемые для использования в доказывании по уголовным делам, должны позволять формировать доказательства, удовлетворяющие требованиям уголовно-процессуального законодательства, предъявляемым к доказательствам в целом, к соответствующим видам доказательств; содержать сведения, имеющие значение для установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу, указания на ОРМ, при проведении которых получены предполагаемые доказательства, а также данные, позволяющие проверить в условиях уголовного судопроизводства доказательства, сформированные на их основе.

Таким образом, использование данных, полученных в результате ОРД в уголовном процессе допускается только при соблюдении требований, установленных УПК, Законом об ОРД и упомянутой инструкцией.¹⁰⁴

Подытожу, полномочия прокурора по надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность ,в целом, отвечают предмету надзора, однако нуждаются в совершенствовании (например, ст. 21 Закона об ОРД).