(федеральном, региональном, муниципальном), степени актуальности решаемых вопросов.

§2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика

Сформировавшись как прокуратура полифункционального типа, прокуратура Российской Федерации в обозримой перспективе, бес­ спорно, сохранит, многоцелевую направленность своей деятель­ ности.

Определившаяся в настоящее время система функций прокурату­ ры позволяет квалифицированно и эффективно решать стоящие пе­ ред ней задачи. Вданной системе особое место занимает надзор за ис­ полнением законов. Как было сказано выше, надзор для прокуратуры составляет ведущую, профилирующую, в наибольшей степени вы­ ражающую ее специфику функцию. Действительно, — это главная, основная функция прокуратуры. Наблюдение за практикой испол­ нения законов, слежение за ее соответствием законодательным уста­ новлениям, составляющее суть прокурорского надзора, определяют содержание всех сторон деятельности прокуратуры. В осуществле­ нии надзора за исполнением законов в первую очередь проявляется государственно-правовое предназначение прокуратуры, раскрываю­ щее ее роль в государстве как охранителя законов, выделяющее ее из общей совокупности других государственных органов, включая ор­ ганы, осуществляющие правоохранительную деятельность.

В функции надзора заложен основной правозащитный потенци­ ал прокуратуры. Выполнению надзорной функции призваны содей­ ствовать все другие функции, возложенные на прокуратуру. Буду­ чи самостоятельными по своим целям и механизму реализации, они своим существованием в значительной степени обязаны этой глав­ ной функции прокуратуры и в конечном счете «работают» на нее, создают условия и расширяют возможности ее эффективного осу­ ществления. Значительное увеличение объема работы прокуроров по поддержанию государственного обвинения по уголовным делам, связанное с установлением ныне действующего порядка обязатель­ ного участия государственного обвинителя в судебном разбиратель­ стве всех уголовныхдел частно-публичного и публичного обвинения, наметившаяся тенденция к повышению правового статуса прокуро­ ра в гражданском и арбитражном процессе позволили определенной

110 Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры

части исследователей проблем деятельности прокуратуры сделать вывод о признании в качестве занимающей первое место в ее прак­ тике функции участия в уголовном, гражданском и арбитражном производстве. В этой связи хотелось бы отметить следующее. Коли­ чественные показатели, бесспорно, характеризуют степень активно­ сти реализации той или иной функции прокуратуры, но ведущее зна­ чение в оценке их специфики и роли занимают все-таки показатели качественные, отражающие глубинные, сущностные свойства про­ куратуры как государственно-правового института, на который воз­ лагается роль охранителя законности, т.е. ее качества, которые опре­ деляют доминантную роль прокуратуры в государстве и обществе. Кроме того, выделение в качестве профилирующей функции надзо­ ра за исполнением законов, кстати говоря, связанной с выполнени­ ем не меньшего объема работы, никогда не преследовало цель при­ нижения роли других функций.

Наличие других функций не умаляет и не размывает профили­ рующую роль надзорной функции прокуратуры: при всех условиях главное место остается за ней. Точно так же и ключевая роль надзор­ ной функции ни в коей мере не влечет принижения значения других функций. Каждая из них обеспечивает решение свойственных толь­ ко ей задач и каждая функция, безусловно, занимает свою нишу в от­ веденной прокуратуре области правовой действительности. В после­ дующем изложении планируется подробно осветить предмет, основ­ ные направления и формы реализации этих функций. В настоящей главе представляется целесообразным ограничиться в основном ана­ лизом связей надзорной функции с другими функциями прокурату­ ры и их общей характеристикой.

В профессиональном плане с надзорной функцией органично связана функция участия в правотворческой деятельности. Возложе­ ние данной функции на прокуратуру имеет глубокий смысл. Ее реа­ лизация способствует созданию совершенной правовой базы госу­ дарства, формированию системы законов, обеспечивающих надле­ жащий уровень правового регулирования общественных отношений, что является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе. Эффективность прокурорского надзора не­ посредственно зависит от качества законов, за исполнением которых следит прокуратура. Участвуя в правотворческой деятельности, про­ куратура своими возможностями позитивного влияния на состояние законодательства помогает утверждению прокурорского надзора на более прочных позициях.

Как функция прокуратуры участие в правотворческой деятельно­ сти своим существованием в значительной мере обязано надзорной функции. Именно прокурорский надзор дает тот основной матери­ ал, на котором базируются исходящие от прокуратуры предложения по разработке проектов новых законов, внесению изменений и до­ полнений в действующие законы. Практика прокурорского надзо­ ра показывает, каким приоритетам в правотворческой деятельности должно быть отдано предпочтение. Она помогает осуществить вы­ бор оптимальных вариантов законодательных решений. Материалы надзорной практики играют существенную роль в определении дей­ ственного механизма исполнения законов, имеющего ключевое зна­ чение для обеспечения их жизнеспособности.

Функция участия прокуратуры Российской Федерации в право­ творческой деятельности позволяет ей реально претендовать на роль активного субъекта формирования общегосударственной стратегии законотворческой деятельности, которая до сих пор, несмотря на достаточно продолжительный срок парламентской работы, в Рос­ сии все еще в завершенном виде не определилась. В современных условиях материалы прокуратуры все более ощутимо становятся не только, как они подчас воспринимаются, средством для латания за­ конодательных дыр, перекраивания имеющегося нормативного хо­ зяйства, но прежде всего той информационной базой, которая необ­ ходима для определения перспектив развития законотворческой дея­ тельности на достаточно длительный срок, что, безусловно, важно для обеспечения стабильности российского законодательства.

Широкие и, главное, реальные возможности прокуратуры Рос­ сийской Федерации в решении задач совершенствования как феде­ рального законодательства, так и законодательства субъектов Рос­ сийской Федерации, пока в большей части остаются нереализо­ ванными. Главной причиной сложившегося положения можно с полным основанием считать отсутствие у Генерального прокуро­ ра Российской Федерации права законодательной инициативы. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. такое право у него было. Проявленная законодателями субъектов Российской Фе­ дерации забота в части наделения прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, положения дел, конечно же, не меняет.

В число прочно закрепившихся за прокуратурой функций входит функция уголовного преследования. Суть функции уголовного пресле­ дования с предельной краткостью и точностью была сформулиро­

вана еще в российской юридической литературе дореволюционного периода. Она определялась как возбуждение обвинения в соверше­ нии преступления и отстаивание обвинения в суде.

Отдельные специалисты в теории прокурорского надзора счита­ ют несовместимой функцию уголовного преследования с функцией прокурорского надзора. Однако достаточных оснований для столь категоричного вывода, по существу, не имеется. И что особенно по­ казательно, он противоречит закону. Как известно, УПК Российской Федерации (ст. 5, 37), именует прокурором должностное лицо про­ куратуры, уполномоченное осуществлять от имени государства уго­ ловное преследование в ходе уголовного судопроизводства и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предваритель­ ного следствия.

В современном представлении функция уголовного преследова­ ния охватывает комплекс действий, включающих возбуждение об­ винения в отношении конкретных лиц, доказывание обвинения на стадии расследования преступлений, поддержание обвинения в суде. Содержание функции уголовного преследования, осуществляемой прокуратурой, по объему в настоящее время несколько уже назван­ ного выше понимания функции уголовного преследования в уголов­ ном процессе. Прокурор с сентября 2007 года не обладает правом воз­ буждения уголовных дел и связанной с этим непосредственно воз­ можностью возбуждения обвинения в отношении конкретных лиц, давать указания о направлении расследования, производстве след­ ственных действий и принятии процессуальных решений при про­ изводстве предварительного следствия, но у него сохранились ре­ альные возможности влияния на качество расследования, полноту раскрытия преступлений, участия в формировании обстановки не­ отвратимости ответственности за совершение преступлений. Реали­ зация функции уголовного преследования органами предваритель­ ного следствия проходит не в изоляции от прокуратуры. Надзорные полномочия в сфере расследования преступлений, учитывая тесную взаимосвязь всех функций прокуратуры, заключают в себе и вполне определенный «уголовно-преследовательный» потенциал. В полном объеме в досудебных стадиях полномочия прокурора по реализации функции уголовного преследования распространяются на сферу до­ знания. В суде функция уголовного преследования осуществляется посредством поддержания государственного обвинения, в связи с чем по своему предмету она имеет непосредственное соприкоснове­ ние с функцией участия прокурора в рассмотрении судом уголовных

дел. Прокурор осуществляет функцию уголовного преследования по всем делам публичного и частно-публичного обвинения. Закон не исключает участия прокурора в рассмотрении дел частного обвине­ ния, однако в действительности оно актуальностью не отличается.

Связь функций уголовного преследования и надзора прослежи­ вается по нескольким направлениям. В частности, материалы уго­ ловных дел считаются одним из важнейших источников информа­ ции при производстве прокурорских надзорных проверок. В свою очередь, надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ ми дознание и предварительное следствие, предоставляет прокурору вполне достаточные возможности влиять на процессы выявления и раскрытия и расследования преступлений, установления лиц, подле­ жащих привлечению к уголовной ответственности. В неединичных случаях с помощью прокурорских надзорных проверок получают материалы, содержащие признаки преступлений, рассматриваемые в уголовном процессе как основание для возбуждения уголовно­ го дела, которые ныне подлежат направлению прокурором в орга­ ны расследования преступлений для решения вопроса об уголовном преследовании, и т.д.

Выполняемая прокуратурой функция уголовного преследования имеет четко выраженную охранительную направленность. Это по­ зволяет говорить о несомненной общности целей функций уголов­ ного преследования и надзора.

Следующей функцией прокуратуры, имеющей отношение к ре­ шению одной из важнейших задач прокуратуры, является функ­

ция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Ее назначение состоит в обеспечении согласован­ ных действий всех элементов правоохранительной системы в обла­ сти борьбы с наиболее опасными нарушениями законов — престу­ плениями.

Связь функции координации с надзорной функцией также про­ слеживается по нескольким линиям. Прежде всего следует отметить, что координация существенно расширяет информационную базу прокурорского надзора. Причем имеются в виду не только те на­ правления надзорной деятельности, которые непосредственно свя­ заны с решением задач борьбы с преступностью (надзор за исполне­ нием законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администра­ циями органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, мест содержания задержанных и заключенных под стражу), хотя и

114 Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры

этого уже вполне по себе достаточно, чтобы говорить о существен­ ном значении координации для эффективного осуществления над­ зорной функции прокуратуры. Координация активно влияет также и на формирование информационных потоков надзора за исполнени­ ем законов (общего надзора), надзора за соблюдением прав и свобод граждан, некоторых других направлений надзорной деятельности.

Данные, характеризующие результаты деятельности координи­ руемых прокуратурой правоохранительных органов, могут исполь­ зоваться в «чистом» либо адаптированном виде для решения опре­ деленных конкретных задач надзорной деятельности. В «чистом» виде материалы органов внутренних дел, таможенной службы, дру­ гих правоохранительных органов используются для аргументации положений о состоянии законности, выводов, касающихся выделе­ ния приоритетных направлений прокурорского надзора, проведения конкретных надзорных мероприятий, оценки результативности ра­ боты прокурора и др. В адаптированном виде информация право­ охранительных органов находит применение в аналитической ра­ боте прокурора. В этом случае данные статистики, обзоров практи­ ки, аналитических отчетов, сводок, других источников информации препарируются с использованием системы приемов анализа право­ вой информации. Таким образом, получают сведения о тенденциях, характеризующих состояние законности, интенсивность проявле­ ния отдельных видов преступлений и связанных с ними правонару­ шений, особенностях преступности и правонарушаемости в опреде­ ленных сферах жизнедеятельности общества (социальной, экономи­ ческой, культурной, политической и т.д.), личностных особенностях правонарушителей и др.

Координация деятельности правоохранительных органов позво­ ляет обеспечивать регулярное и своевременное получение от коор­ динируемых органов прокуратурой информации по актуальным во­ просам укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Данные такого рода прежде всего помогают прокурору обоснован­ но планировать работу по надзору за исполнением законов. Вместе с тем они используются при решении широкого спектра вопросов прокурорского надзора иного плана: подготовки актов прокурор­ ского реагирования, информационных документов, представляемых в органы государственной власти и местного самоуправления. Коор­ динация позволяет более успешно строить деловые отношения про­ куратуры и правоохранительных органов и при проведении конкрет­

ных надзорных мероприятий прокуратуры. В частности, благодаря устойчивым контактам обеспечивается оперативное получение от правоохранительных органов разного рода справок, иных докумен­ тов, потребность в которых определилась в ходе проверки, подклю­ чение к проверкам нужных специалистов и т.п.

Функция координации оказывает существенное влияние на ор­ ганизацию работы прокурора по надзору за исполнением законов практически по всем ее направлениям. В условиях согласованных действий системы правоохранительных органов создаются более ши­ рокие возможности для выявления, устранения и предупреждения правонарушений, поскольку эффект применения средств прокурор­ ского надзора многократно усиливается за счет целенаправленных действий координируемых органов. В процессе подготовки проку­ рорских проверок, их непосредственного проведения, принятия мер по устранению выявленных правонарушений, прокурор вправе рас­ считывать на то, что его работа при наличии строящейся на единых началах деятельности всех правоохранительных органов будет иметь повышенный резонанс и, следовательно, более высокую результа­ тивность, что материалы проверки будут учтены при проведении со­ ответствующих координационных мероприятий. Ориентируясь на данные соображения, как представляется, должны производиться разработка планов проверок, выбор средств получения необходимой информации, определение мер прокурорского реагирования.

В известном смысле можно говорить о наличии достаточно устой­ чивой методической связи между функциями координации и надзо­ ра. Взаимная информированность о конкретных методах деятельно­ сти прокуратуры и координируемых органов позволяет при форми­ ровании методик прокурорского надзора учитывать методические рекомендации, раскрывающие порядок осуществления профессио­ нальной деятельности других правоохранительных органов. Наибо­ лее значимы с этих позиций — разработки, касающиеся оперативно­ розыскной деятельности, производства дознания, предварительного следствия, производства ведомственных проверок, служебных рас­ следований. Необходимо отметить, что большая часть методиче­ ских пособий создается научными центрами правоохранительных ведомств. Эти разработки, бесспорно, представляют интерес для ор­ ганов прокуратуры. Вместе с тем значительный объем работ методи­ ческого характера рождается непосредственно в недрах правоохра­ нительных органов. В их основе лежит конкретный опыт, который всегда представляет большую профессиональную ценность. Такого

рода методические разработки могут оказаться вполне пригодными для использования в практике подготовки методик прокурорского надзора, и эту возможность нет смысла упускать.

Координация способствует эффективному осуществлению кон­ троля за результативностью мер прокурорского реагирования. Дан­ ные координируемых органов позволяют со значительно большей полнотой и объективностью оценить достоверность представляемой прокурору информации органами, ответственными за устранение нарушений. Материалы координируемых органов дают возможность определить реальность мер, принятых по прокурорским документам. Кроме того, прокурор может использовать материалы и конкретную помощь органов, выступающих субъектами координации, при про­ изводстве контрольных проверок.

Тесные связи с функцией надзора имеет функция участия проку­ рора в рассмотрении дел судами. Прежде всего это относится к той деятельности, которая по смыслу закона, хотя и не без известной доли условности, характеризует собственно участие прокурора в рас­ смотрении судами дел. В Законе «О прокуратуре Российской Фе­ дерации» участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел связывается с осуществлением функции уголовного преследования,

всвязи с чем он наделяется статусом государственного обвинителя. Занимая положение стороны в уголовном судопроизводстве, проку­ рор тем не менее не может забывать своей принадлежности к органу, основной функцией которого выступает надзор за исполнение зако­ нов. Формально не осуществляя надзор за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных дел, прокурор через призму пред­ шествующей поступлению дела в суд работы прокурора по надзо­ ру за исполнением законов органами, осуществляющими расследо­ вание преступлений, на основе оценки ситуаций, складывающихся

впроцессе судебного разбирательства, вырабатывает свою позицию практически по всем вопросам, которые надлежит разрешить суду, и тем самым фактически обеспечивает надзор за законностью проце­ дур рассмотрения уголовных дел в судах.

Вгражданском судопроизводстве прокурор принимает участие либо в качестве представителя органа надзора за исполнением зако­ нов при рассмотрении судами ряда категорий гражданских дел, либо

вкачестве органа, заявившего иск в защиту интересов лиц, не спо­ собных в силу различных причин самостоятельно осуществлять за­ щиту своих прав, либо в защиту социальных прав граждан, равно как

иинтересов неопределенного круга лиц, охраняемых законом ин­

тересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. И в первой и во второй ситуациях, не­ смотря на их определенные отличия, прокурором выполняются над­ зорные полномочия.

Несколько проще стало обстоять дело с определением связи уча­ стия прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами с осущест­ влением надзорной функции. Установленная законом возможность вступления в дело в случаях обращения прокурора в арбитражный суд непосредственно связывается с целями обеспечения законности (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).

В силу актуальности сохранения связей в области правоохрани­ тельной деятельности с государствами, входившими ранее в Совет­ ский Союз, а также необходимости активизации усилий по борьбе с транснациональной преступностью в деятельность прокуратуры за­ кономерно вошла функция международного сотрудничества проку­ ратуры Российской Федерации с правоохранительными органами и организациями зарубежных стран. Она осуществляется, исходя из компетенции прокуратуры. Связанная с ней деятельность может вы­ ражаться в поддержании прямых связей с названными органами и организациями, заключении соглашений о правовой помощи, уча­ стии в разработке международных договоров Российской Федера­ ции.

Международное сотрудничество направлено главным образом на решение задач борьбы с преступностью. Вместе с тем оно имеет важ­ ное значение и для укрепления законности в других сферах, в кото­ рых необходимо взаимодействие российских правоохранительных органов с соответствующими органами других государств — в сферах экономики, экологии, соблюдения прав иностранцев и др.

Система основных направлений деятельности прокуратуры в мас­ штабе страны формируется ее центральным аппаратом — Генераль­ ной прокуратурой. Они едины для всех звеньев органов прокурату­ ры Российской Федерации, что, однако, не исключает учета местной специфики. В частности, различной может быть степень интенсив­ ности отражения их в практической деятельности прокуратуры в от­ дельных регионах, повышенное внимание к отдельным направлени­ ям, расширение их диапазона и т.д.

Законодательное закрепление основных направлений, как пока­ зал имеющийся опыт, нецелесообразно. Во-первых, сложно в зако­ не отразить все их виды. Во-вторых, законодательная регламента­ ция основных направлений способна ограничить самостоятельность