! Генезис аю в России и перспективы ее развития
В России зарождение АЮ связано с Судебной реформой 1864 года, между тем необходимо понимать, что тогда:
Были заложены лишь определенные зачатки АЮ, не отличавшиеся ни институциональной, ни концептуальной стройностью: речь не шла ни о жестком разделении властей ни о признании субъективных публичных прав на обжалование любых актов государственной власти; тем паче поданные РИ такими правами и не обладали.
Как верховный административный суд РФ обычно рассматривают I и отчасти II департамент Сената, которые рассматривали некоторые административные дела о спорах между губернской властью и земскими органами самоуправления по поводу разграничения полномочий. Инициативы частных лиц откланялись в соответствии с законом без рассмотрения сути просьбы.
Также в качестве примера АЮ рассматривают т.н. присутствия как с общей – губернские по городским делам присутствия; так и со специальной компетенцией – по промысловому налогу; в качестве некой апелляционной инстанции над ними были образованы «главные присутствия». В пределах компетенции присутствий, в них могли обращаться с жалобами и частные лица. Присутствия представляли некоторую смесь административного и корпоративного органа: в них входили губернаторы, прокуроры, начальники жандармских управлений, представители промышленников и фабрикантов «…». Они не имели подлинного отношения к правосудию – скорее суррогаты административной юстиции.
Пореформенный период оказался плодотворным для развития российской административной юстиции скорее в доктринальном смысле. Бурное развитие АЮ осмысление понятия АЮ, его концептуализация, всестороннее изучение зарубежного опыта, систематизация отечественных «зародышей судебно-административной гарантии прав русских подданных».
После февраля 1917 года Временное правительство утвердило положение об автономной системы АЮ, основываясь на высоком уровне теоретической разработки этого вопроса. Эта системы была построена на германской концепции: административные суды как часть единой судебной власти; субъективное публичное право гражданина как материально-правовая основа процессуального права на предъявление административного судебного иска «…». Рассмотрение дел производилось по Уставу гражданского судопроизводства, что положит начало некоторой отечественной правовой традицией. ОДНАКО эта система осталась скорее лишь на бумаге.
После октября 1917 года проявилось крайне негативное отношение к идее административной юстиции как таковой. Сформировавшиеся примерно в середине 1930-х годов советский подход характеризовался двумя фундаментальными правилами:
общий принцип: отсутствием у граждан права на судебное обжалование не правомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц;
Обжаловать действия или решения должностного лица можно лишь его вышестоящему начальнику в рамках иерархического ведомственного контроля, который всегда осуществляется в органах исполнительной власти.
Отсутствие судебного контроля компенсировалось прокурорским надзором в рамках теории «общего надзора» вместо суда у человека была возможность обратиться к прокурору, который в некотором смысле и представлял собой АЮ;
исключение: возможностью в виде исключения предоставления им такого права в случаях, прямо указанных в законе, в порядке гражданского судопроизводства в судах ОЮ.
Круг случаев был весьма ограничен, прежде всего:
дела по жалобам на неправильности в списках избирателей;
дела по жалобам на действия административных органов в связи с наложением штрафа.
ГПК включал специальную главу о производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений.
К концу существования СССР ситуация начала меняться, чему способствовали серьезные научные разработки (Чечото, Административная юстиция: теоретические проблемы).
Ключевым событием стало принятие Конституции 1977 с положением, что «действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном законом порядке обжалованы в суд» [ч. 2 ст. 58 К1977].
Лишь через 10 лет был принят специальный закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», который почти сразу раскритикован из-за того, что:
жалобу разрешалось подавать в суд только после обращения гражданина с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу;
решение суда по жалобе не подлежало обжалованию, но могло быть опротестовано прокурором.
Мизерное количество судебных решений было вынесено по жалобам граждан; даже выпуск новой редакции не привел к их значительному увлечению, ибо содержал немало ограничительных положений, обрекавших введение АЮ на неудачу.
Финальная точка в создании отечественной АЮ была поставлено уже в современной России с принятием Закона от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»:
Право на обращение с жалобами на неправомерный акты государственной власти получили помимо граждан и юридические лица, для чего были сформированы АС.
В процессуальном смысле была продолжена традиция включения административного производства как особой главы ГПК и АПК. Судоустройственной основой для АС остались суды ОЮ + военные суды (для военнослужащих) и арбитражные (для предпринимателей и коммерческих организаций).
Конституция 1993 года создала для АЮ конституционно-правовую основу, предоставив всем заинтересованным лицам максимально широкие прав по судебному обжалованию властных решении, ОДНАО не обозначая никаких технических подходов к организации такого обжалования: [ст. 49 ч.2. Конституции РФ] гласит: решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд здесь нет ограничений, отсылок к необходимости принятия специального законодательства «…»; НО этим оставляется карт-бланш для законодателя в части выбора судоустройственной формы АЮ.
Следующие значимое события – принятие КАС в 2015 году, после чего упомянутый Закон РФ от 27 апреля 1993 года утратил силу. НО в арбитражные судах продолжает действовать КАС создается сложная палитра процессуальных источников в сфере отечественной АЮ.
Несомненно, российская модель существует в материалом и процессуальном смыслах, при этом отсутствует отдельной системы судов АЮ, что свидетельствует о неполной автономии российской АЮ в судоустройстве.
Необходимость создания отдельных судов АЮ давно обсуждается, однако законодательные попытки попросту откладываются в долгий ящик и забываются; это есть несколько причин:
создание в России отдельных судов АЮ сложно с технической точки зрения ввиду неравномерной плотности населения, огромных пространств и большого числа удаленных территорий;
германская концепция развития АЮ привела к очевидному стиранию граней между правопорядками с автономной системой судов АЮ и правопорядками с автономными административными подразделениями-коллегиями внутри судов общей юрисдикции в этом смысле в России уже есть элементы АЮ в и в судоустройственном смысле.