Глава 1 Общие понятия

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»² (далее - Закон о прокуратуре) в статье 1 указывает такие прокурорские функции, как осуществление прокурорского надзора, уголовное преследование, функция участия прокурора в рассмотрении судами гражданских и административных дел, координирование деятельности всех правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Вполне очевидно, что осуществление функций государства и реализация их государственными органами зависит от функционирования в нем политического режима и особенностей государственного устройства³.

На основании того, что Конституцией РФ не предусмотрен перечень функций, которые реализуются органами прокуратуры, можно сделать вывод, что они напрямую зависят от целей и задач, установленных Конституцией РФ. Именно целями и задачами прокуратуры определяются конкретные функций, стоящие перед данным надзорным органом. В статье 1 Закона о прокуратуре, в п. 2 указано, что целями прокуратуры является деятельность по:

- обеспечению верховенства закона;

- обеспечению единства и укреплению законности;

- обеспечению защиты прав и свободы человека и гражданина;

- обеспечения защиты охраняемых прокуратурой и законодательно интересов общества и государства.

Функциями прокуратуры являются общие обязанности, направленные на решение поставленных перед прокуратурой задач и достижение целей, которые законодательно определяются ее статусом, назначением в едином государственном механизме.

Все функции прокуратуры не могут быть напрямую урегулированы конституционными положениями, так как при изменении уровня развития государства и всей его системы права а также задач, которые решаются в сфере обеспечения соблюдения законов, функции прокуратуры могут изменяться. Конституция РФ⁴ является базисом для текущего законодательства и только в исключительных случаях некоторые положения государственного и общественного устройства могут быть в ней детализированы. Указание функций прокуратуры в основном законе нашего государства является именно такой редкой ситуацией. Причиной необходимости введения соответствующей нормы права в Конституцию РФ является тот факт, что функции судов перечислены в статье 118, Конституционного суда в статье 125, Совета Федерации в статье 102, Государственной Думы в статье 103 и Президента РФ в статье 83, а норм о функциях прокуратуры в Конституции РФ нет. Представляется правильным зафиксировать в Конституции Российской Федерации положение, что прокуратура осуществляет функцию по надзору за соблюдением законности и иные функции, предусмотренные Федеральным законом. Именно функцию по надзору за соблюдением законов необходимо поместить в содержание статей основного закона России, по той причине, что она носит главенствующее значение. Основания для выделения первостепенности роли функции по надзору за соблюдением законов буду изложены в дальнейшем. Необходимо указать, что непосредственно сами по себе функции постоянно должны базироваться на конституционной основе⁵.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации⁶.В указанном определении заключена социальная ценность прокуратуры, признанной в качестве государственного и правового института, элемента, который необходим в системе гарантий нормального функционирования всей государственной власти⁷.

Бесспорно, главное условие обеспечения эффективности деятельности прокуратуры - внутренняя связь и взаимная обусловленность ее функций, определенных единством задач и целей. При этом функции прокуратуры должны быть установлены государством, быть динамичными, соответствовать потребностям времени, изменениям, которые происходят непосредственно в государстве и обществе.

Функции и основные направления деятельности прокуратуры – понятия тесно взаимосвязанные, имеющие общие начала, в виде осуществления деятельности прокуратуры. Несмотря на совместные качества, эти термины являются самостоятельными. Закон СССР «О прокуратуре СССР»⁸ (1979 г.) в ст. 3 под названием «Основные направления деятельности прокуратуры» по факту раскрывал не столько направления деятельности прокуратуры, сколько ее функции. Только в законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.) вводится различие в этих понятиях.

Функция есть выражение государственно-правового и социального назначения прокуратуры как элемента системы правоохранительных органов. Ключевым признаком, образующим понятийную характеристику функции прокуратуры выступают задачи, решение которых связывается с выполнением определенной функции.

«Функция прокуратуры- социально обусловленная, исходящая из стоящих перед прокуратурой задач укрепления законности и правопорядка и установленной законом обязанности исполнения органами системы прокуратуры РФ определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой системы государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции РФ и действующих на территории РФ законов, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.

Основное направление деятельности прокуратуры – составная, специализированная часть ее деятельности, обеспечивающая решение определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемая исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации, дифференцированной оценки состояния законности на различных уровнях ее проявления (федеральном, региональном, муниципальном), степени актуальности решаемых вопросов»⁹. Например, в соответствии с абзацем 2 пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре выделяют такое направление деятельности, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина… в области в области здравоохранения, образования и так далее.

Система функций является стабильной, а направления деятельности прокуратуры выражены большей подвижностью, в связи с чем представляется правильным законодательно закрепить лишь основные направления деятельности прокуратуры.

Наряду с дуализмом функций прокуратуры и основных направлений деятельности существуют отрасли функции надзора за исполнением законов. В абзацах 2-6 пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре содержатся следующие отрасли функции по надзору за исполнением законов:

- «Надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- Надзор за исполнением законов судебными приставами;

- Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;»¹⁰

Функции прокуратуры предопределяют полномочия прокуроров. Функции прокуратуры могут быть реализованы через соответствующие полномочия прокуроров в процессе участия данного государственного органа в публичных правоотношениях. Прокурор выступает в качестве представителя государственной власти, являющейся единой, централизованной и направленной на принуждение субъектов правоотношений к исполнению закона, прекращения его нарушения, устранения причин нарушений, наказания виновных и восстановления нарушенных прав, что имеет целью создание, поддерживание и воспроизводство состояния верховенства закона непрерывно.