Лекция №5 (быстрей бы они кончились)

Мы закончили общ часть (так вот что это было!). Но мы забыли обсудить специализированные прокуратуры, но это вы сами (начинается…). О военной прокуратуре – см Раздел 6 Закона о прокуратуре. К 1995 г сложилась прочная традиция: терр органы имели свои положения. Военные прокуратуры держались особняком, их Положения утверждались Президиумом Верховного совета. Надо было прекращать разговоры об особом положении военной прокуратуры. Прокурор Ростовской обл Паничев был назначен главным военным прокурором, он настойчиво продвигал линию двуединого регулирования. Борьба завершилась победой прогрессивных сил. Так появился особый раздел о военных прокуратурах. Приказ Генпрокурора 2013 г о разграничении прокуратур.

Военная прокуратура издавала свой учебник.

Надзор за исп-ем фз, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

В 1995 г принято решение о разграничении общ надзора на эти 2 части: 1)надзор за исп-ем фз, 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

«Я хотел вам рассказать случай из практики, но не расскажу!».

Отрасль прокурорского надзора – часть надзорной д-ти прокуратуры, к-рая имеет собств предмет и свою совокупность полномочий.

Предмет надзорной д-ти – то, на что она направлена и ее конечный рез-т. До 1992 г разработкой предмета занимались в основном ученые, теоретики прокурорского надзора. Большая и разноплановая самод-ть. Смотрите кандидатские диссертации того времени. По общ надзору свыше 40 определений предмета (насчитал саратовский ученый Гаврилов). Для чего нужен предмет? Чтоб четко определить сферу надзорной д-ти. Здесь единообразие имеет чрезвычайно важное значение. Различие подхода ведет к различиям в практике. Тенденция к обеспечению единства надзора. В 1992 г эта идея реализована в законодат-ве о прокуратуре, а в 1995 г понятие предмета приведено в соотв-ии с положениями КРФ 1993 г. Сейчас ст 21 дает достойное определение предмета общ надзора.

Предметом надзора являются:

-соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В 1995 г эта была не совсем в таком виде. В рез-те компромисса в определении сначала отказались от упоминания «органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций». Такой отказ от упоминания низовых субъектов надзора был ущербный. Да, мб это и гражданско-правовая категория понятий, можно было придумать иное обозначение близкое к старому. 10 февраля 1999 г упоминание низового звена восстановлено.

Ранее не было также упоминания в ст 21 СК, т к СК появился только в 2007 г. Долгое время пытался быть вне прокурорского надзора, потом включили в статью о предмете общ надзора. Надзор носит процессуальный или иной характер (там, где речь идет о финансовом, материальном обеспечении).

Упоминание про надзор в колониях, в местах отбытия наказаний появилось в 2009 г как реакция на требования общественности к привлечению внимания к этой сфере.

Предмет составляет надзор за законностью, исполнением законов, соответствием закону издаваемых упомянутыми лицами актов (чтобы подчеркнуть важность д-ти этих органов и организаций).

В 1995 в ст 21 не было этого дополнения про прокурорские проверки. Но правозащитники («Мемориал» и гражданка Ганнушкина) обратились в КС РФ с требованием проверить ст 21 на конституционность (т к проверки проводятся на недостаточных основаниях в неопр сроки). В итоге КС согласился с дополнениями. Появились поправки о проверках. Статья стала слишком объемной.

С понятием предмета связано понятие пределов надзора. Теоретики говорят, что эти пределы ограничены видами нпа, надзор за исп-ем к-рых осуществляет прокуратура. Т е это законы, а подзак акты не входят в предмет надзора. В свое время был подготовлен комментарий Закона о прокуратуре, встал вопрос, входят ли указы През-та в предмет прокуратуры, формально – нет, т к они не упомянуты в Законе о прокуратуре, но фактически они находятся в поле зрения надзорной д-ти прокуроров в случае, если они находятся в нормативном единстве с Законом о прокуратуре, имеют регулятивное значение. По аналогии указы През-та играют существ роль в надзоре за соблюдением законов. Так что указать в предмете надзора указы През-та вполне резонно, но в основной части следует придерживаться буквального текста ст 21. Исполнение подзак актов – предмет контроля, а не прокурорского надзора!

В свое время была практика привлечения прокуроров к обеспечению явки на призыв в военкомат. Прокурор объяснял положения Закона о воинской обяз-ти.

Др ограничение – ограниченный перечень органов и организации в ст 21.

Др предел – ограничение тех сфер жизни общества и гос-ва, на к-рые распростр-ся надзорная д-ть прокуроров. Напр., хоз д-ть: там действуют также технико-юридические нормы (техн правила безоп-ти, условия нормальной труд д-ти), док-ты о технологии произв-ва. Это пред-мет контроля! Вмешательства прокуроров в хоз д-ть не допускается.

Возникает ряд вопросов: каково соотношение прокурорского надзора и контроля. Различия: надзор распростр-ся на д-ть, урегулированную законом, контроль – на все остальные виды д-ти (не исключая урегулированной законом). Прокурорский надзор использует возм-ти органов, от к-рых зависит исполнение законов, а в ходе контроля можно самим приостановить д-ть нарушающего субъекта и устранить нарушения. Приказ 195 Об организации прокурорского надзора. Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Ст 22 Закона о прокуратуре. 2 группы полномочий. Даже можно говорить о 3-х, но третья группа не особо важная. Итак: 1)по выявлению нарушений законов, 2)по устранению нарушений закона, 3)по предупреждению нарушений закона (малочисленная группа).

Выявление нарушений. Широкий диапазон полномочий прокуроров. Их источники можно разделить на 3 группы:

1)исходящие от лиц, располагающих нужной прокурору информацией (руководители комм и некомм организаций, должностные лица, руководители отделов, управлений, рядовые сотрудники). Чем шире объем полномочий опрашиваемых, тем больше информации может получить прокурор. Важно обеспечить многоканальность, взаимодополняемость и полноту информации.

1.2)информация от сведущих лиц, специалистов, экспертов. Прокуроров часто обвиняют в дилетантизме. Там где прокурор не располагает нужными знаниями, проводятся проверки, ревизии с пом-ю сведущих лиц.

2)док-ты, нормально оформленные и содержащие в себе сведения о практике исполнения закона или искажающие смысл, поддельные (при соотв оценке и приемах анализа могут также внести вклад в работу прокуроров по выявлению нарушений законов). Напр., бухгалтерские док-ты.

3)сам прокурор. Ему предоставлено право беспрепятственно посещать поднадзорные предприятия (см ст 21) при предъявлении служебного удостоверения. Важно – соблюдение прокурорами компетенции, к-рой они обладают. Появляясь на территории, к-рую прокурор может посещать и воспринимать обстановку, к-рая характеризует практику исполнения законов, он может полноценно оценить ситуацию.

Акты прокурорского реагирования. Характеризуют возм-ти по устранению нарушений закона. На 1 место просится протест прокурора – самая апробированное и надежное средство реагирования. Когда мы говорили об истории прокуратуры и об апрельском указе 1722 г О должности прокурора, тогда протест уже был Петром 1 обозначен. Хотя это часто используется как аргумент для отказа от этого средства – дескать, фу, исходит из Средневековья, уже устарело. Но зачем к таким высказываниям прислушиваться, если средство работает эффективно и не исчерпало своего потенциала. Тем более Средневековье не очень согласовывается с историей Русского гос-ва. Правом вынесения протеста обладает только руководитель прокуратуры: прокурор и его заместитель. Ответственный хар-р протеста, его авторитет, направленность на радикальное исполнение положений законности-вот почему только руководители могут обеспечить надлежащее качество составления и исполнения протеста. Протест - акт прокурорского реагирования, к-рый направлен на исполнение закона, исправление или отмену акта, противоречащего закону полностью или в части.

Представление прокурора – акт прокурорского реагирования, направленный на устранение нарушений закона, причин и условий, способствующих совершению преступлений. Выносится прокурором или заместителем органу или должн лицу, к-рые полномочны устранить выявленные нарушения. Если протест направлен на изм-ие или отмену конкретного (обычно - единичного) акта, то представление касается группы, определенной категории нарушений.

Грань между протестом и представлением смущает студентов, представителей науки, законодателя. Надо улавливать нюансы. Протест - жесткое требование, мб удовлетворен или нет (тогда прокурор обращается с заявлением в суд). Представление –как бы приглашение к разговору о том, что не надо нарушать закон, более мягкая форма, может затрагивать неск нарушений, а главное – содержит описание причин и условий.

Протест рассматривают не позднее чем в 10-дневный срок. Представление может фиксировать опр тенденцию распространенности опр преступления, делает акцент на выявлению причин. Вынесению представления, как правило, предшествует проверка. Напр., проверка соблюдения труд законодат-ва при увольнении, вынесении взысканий.

Прокурор может вносить предложения, но чисто правового хар-ра. Если речь идет о мерах технического, организационного хар-ра, то прокурор может формулировать положения, ссылаясь на заключения эксперта, специалиста. В сферах, где он некомпетентен, он не может. Напр., в типографии систематически пропадали книги с конвейера, т к линия находилась около окна, прохожие посещали. Прокурор вынес предложение перенести линию конвейера на др сторону. Но на самом деле, это не относится к полномочиям прокурора предлагать технические новации.

Постановления прокурора: 1)о возбуждении уг дела, 2)о возбуждении производства об админ правонарушениях. Одно время отменили первый вид постановлений, изъяли из функций прокурора. Это было не совсем удачно. Сейчас прокурор не отстранен полностью от практики возбуждения уг дел. Но осуществляет это с пом-ю руководителя следств органа. Но ходатайство направляет. По статистике из 3-х ходатайств на 2 наступает положит решение.

Пост-ие об админ правонарушении исп-ся тем органом, к-рый наделен админ юрисдикцией. Но обычно прокурор направляет постановление в суд, хотя может и в рыбинспекцию, и в орган по делам несовершеннолетний и т д.

Полномочия прокуроров по предупреждению нарушений. Любой акт прокурора несет профилактический заряд. Протест воспринимается как сигнал к наведению порядка в опр хоз, управленческой д-ти. Формы прок реагирования напоминают о необх-ти недопущения правонарушений впредь. Предостережение непосредственно на это и направлено. Предостережение впервые появилось в Указе Президиума ВС РСФСР. Практика была смешной. Кто-то забыл закрыть кран уличной колонки, прокурор выносил предостережение. Нет состава нарушение предостережений!

Организация общенадзорной д-ти.

Система обеспечения прокурорскими кадрами. Общенадзорные функции осуществляют помощники прокуроров, областной и краевой отделы общ надзора. В Генпрокуратуре – Главное управление по исп-ию законов, соблюдению прав и свобод чел и гражданина. Положение о Главном управлении по надзору утверждено Генпрокурором (Чайкой, но мб скоро выйдет новое). Положение состоит из неск разделов. В общих положениях говорится, что главное управление – самост подразделение прокуратуры. Приказ о разделении обяз-тей: Генпрокурор за собой оставляет общ координацию, взаимодействие со СМИ, координац совета и тд, далее – про первого заместителя: он явл куратором Главного управления по надзору. В общ положениях указ-ся регулятивное значение КРФ, фед законодат-ва и ведомственных нпа, организационно-распорядит док-тов генпрокурора. Основой выступают текущие планы работы прокуратуры, решение Коллегии, постановления традиц совещаний и т д.

Организация работы по предметно-зональному принципу. Предметом мб соблюдение законов по охране гос имущества, личного законодат-ва и т д. Насчитывается от 40 до 60 сфер. А зоны –территориальная характеристика, закрепление сотрудников, зависит от их нагрузки.

Положение о структурном подразделении. Напр., главного управления по надзору за соблюдением законодат-ва (2 осн направления – эконом и соц сфера). Его структура. Организационно-методический отдел-функция информац обеспечения, планирования, определения приоритетных направлений, ресурсного обеспечения. Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан. Управление по надзору в сфере экономики. Управление по надзору в сфере гос-ва и общества (связано с реализацией нац проектов, их первоначально 4 – «Комфортное жилье», «Здравоохранение», «Образование» и еще какой-то, а потом стало 12 в 2020. След рубеж – 2030 год). Управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей. Управление по надзору за соблюдением прав и свобод несовершеннолетних. Раньше было управление по надзору за исп-ем законов на транспорте и в таможенной сфере. Сейчас транспортом Главное управление по надзору не занимается, но есть направление по экологии.

Положение о главном управлении, помимо структуры, содержит задачи Главного управления. Анализирует состояние законности, участвует в осуществлении генпрокуратурой координации д-ти по по борьбе с преступностью в соотв-ии с компетенцией. Организует рассмотрение обращений юр и физ лиц. Участвует в заседаниях арбитр судов и СОЮ. Все прокуроры независимо от закрепленного участка обязаны неск раз в год принимать участие в суд заседаниях, давать заключения по гражданским, арбитражным делам. Управления состоят из отделов, у них свои точки реализации задач.

Полномочия работников Главного управления – также см Положение (там о функциях начальника, заместителей и начальников отдела). Приказ генпрокурора от 7 декабря №195 с изменениями, внесенными посл актами (в частности в связи с Законов 9.11.2020). Осн направления надзорной д-ти. Соблюдение КРФ в силу ее прямого действия как 1 из предпосылок осущ-ия общ надзора. Указанный ведомств акт решает вопрос относит-но органов организаций общ надзора. Вспомним вопрос о СК РФ. Акт позволяет учитывать задачи общ надзора при решении др задач. Особенно важны положения Приказа о поводах для проведения прокурорских проверок.

Борьба с правонарушениями. Неск линий обороны. 1)законодат власть, 2)исп власть, 3)контролирующие органы 4)правоохр органы.