Содержание закона
Первый вопрос, с которым пришлось вплотную столкнуться разработчикам, касается объекта правового регулирования "закона о законах", т.е. степени охвата отношений, связанных с нормотворчеством. Научных идей накопилось столько, что, безусловно, хотелось бы сделать закон максимально широким и воплотить в нем мечты нескольких поколений правоведов*(6): определить правила законодательной техники, урегулировать обязательную всестороннюю экспертизу проектов нормативных актов (не только лингвистическую, но и логическую, научную, специальную), ввести единый терминологический словарь законодательства, создать основу для нормальной систематизации и кодификации законодательства, довести до логического конца теорию свода законов и внедрить ее в практику и т.д. Спорить о необходимости каждого из указанных пунктов не имеет смысла. Она безусловна. Но, к сожалению, реализация многих из желаемых и обоснованных учеными позиций требует значительных материальных затрат и кадровых ресурсов, в том числе включает в себя разработку и внедрение программы правовой переподготовки самих "нормотворцев" всех уровней. Как известно, у Думы нет нынче средств даже на оплату работы ученых-экспертов - для бюджета это непозволительная роскошь. Нет денег и у Министерства юстиции на создание единой терминологической и иных правовых баз данных.
Тем не менее, ставить крест на всех этих программах нельзя. Выход из сложившегося положения в поэтапном, а не одномоментном внедрении научных основ правотворчества в России. Для этого следует разделить всю широчайшую сферу деятельности идеального "закона о законах" на несколько частей, приняв для начала "родовой" закон о нормативных правовых актах. Такой закон, установивший иерархию, основные правила взаимодействия нормативных актов и принципы нормотворчества, мог бы стать базовым для целой серии будущих законов и иных нормативных актов, которые, возможно (и желательно), будут в нем прямо названы. Это, например, уже внесенный Президентом РФ в порядке законодательной инициативы закон "О порядке приятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской Федерации", Правила законодательной техники, закон "О систематизации и кодификации нормативных правовых актов", закон "О языке законов" (или "О юридических терминах") и другие. Поэтапное освоение каждой из позиций хоть и отдаляет желанную перспективу, но, в то же время, переводит ее из разряда утопических в категорию вполне реальных.
Предмет закона
Чрезвычайно важным для четкого определения предмета "закона о законах" является вопрос о том, будет ли он охватывать все виды актов, содержащих правовые нормы, или ограничится лишь определенной их частью. В этой связи разработчикам вновь пришлось столкнуться со старым теоретическим спором о термине "законодательство". Ведь Россия, пожалуй, одна из немногих стран, не имеющих его однозначной трактовки. И это при том, что отсылки типа "регулируется законодательством Российской Федерации" или "регулируется законодательством субъектов Российской Федерации" встречаются практически в каждом нормативном документе. Как прикажете поступать субъектам правоотношений, если даже старый классический юридический энциклопедический словарь говорит о законодательстве в "широком" и "узком" смыслах*(7)? Все прочие многочисленные современные энциклопедические издания по правоведению толкуют понятие "законодательство" по-разному, в зависимости от того, кто являлся составителем соответствующей статьи. А ведь для закона о нормативных правовых актов это вовсе не безразлично, поскольку он призван установить теоретические основы нормотворчества.
Итак, теоретики спорят. Дискуссия о том, что есть законодательство, затихшая было на некоторое время, вновь обострилась в связи с подготовкой проекта "закона о законах", а точки зрения ученых поляризовались до предела. Одни пытаются еще больше сузить и так "тесноватое" понятие законодательства в "узком смысле", сводя его исключительно к законам*(8). Другие до предела расширяют его, включая в законодательство и судебную практику*(9).
Но если взглянуть на проблему немного с другой стороны - не с позиции "высокой" теории, а с "обыденной" точки зрения отдельных отраслей права, то предмет спора исчезает как бы сам собой. Отраслевики как в прежние времена, так и теперь в подавляющем большинстве определяют законодательство как совокупность всех нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу жизнедеятельности общества*(10). Это совершенно естественно и нормально. Правовое регулирование общественных отношений нельзя разорвать на части, рассматривать лишь на федеральном или только на местном уровнях. Оно опирается на весь комплекс правовых норм сверху донизу, от самых общих до самых конкретных. И только в случае коллизии возникает спор об их приоритете. В результате общая теория права вступает в противоречие с конкретными отраслевыми правовыми науками. Противоречие это, может быть, не столь принципиально, но и немаловажно. Ведь любое усложнение понятийного аппарата, в котором без труда разберется специалист, совсем нелегко воспринимается всеми остальными. Но это лишь одна сторона медали. Распространение понятия "законодательство" на все нормативные акты не есть простота ради простоты. Здесь отраслям, безусловно, виднее*(11). Именно на уровне отдельных отраслей наиболее четко прослеживается вся цепочка правового регулирования общественных отношений от Конституции и закона до подзаконных актов различного уровня вплоть до актов органов местного самоуправления или местных органов власти в тех субъектах Федерации, где они существуют*(12).
Вывод, который можно было бы сделать, как ни печально, состоит в том, что высокая чистая теория права иногда существует как бы сама по себе в отрыве от реально живущих и выполняющих свою регулятивную функцию отраслей. В то время как именно она теория призвана не для собственного удовольствия создавать и трактовать определения, диктуя их отраслям, а, опираясь на достижения отраслевых наук, выявлять общие для них правила и закономерности.
Широкое понимание термина "законодательство" независимо от того, что вкладывает в это понятие законодатель (а он либо вовсе не придает ему никакого значения, облегчая себе жизнь абстрактной отсылочной нормой, либо запутан аргументами теоретиков), - это то, что гораздо более жизненно, что действительно работает на практике*(13). А если у теоретиков все же возникают вопросы о месте в системе законодательства некоторых видов актов (актов органов местного самоуправления или, например, локальных актов), то в этих случаях надо просто условиться о критериях. Прав С.Л.Зивс, по мнению которого "любой ведомственный акт без каких-либо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя"*(14). А такой "оговоркой" и таким "уточнением" может быть только признак нормативности, даже если действие нормы ограничено во времени, в пространстве и кругом подпадающих под нее лиц. Если же рассматривать данное понятие и с филологической точки зрения (корень слова "законодательство" "закон"). С этой позиции спор о трактовке этого термина в свое время очень просто разрешила Конституция СССР 1977 г., которая ввела для законов и других нормативных актов высших федеральных органов власти и управления специальный термин - "акты законодательства" (ст.113, 133, 140 и др.).
Не становясь арбитром в теоретическом споре и, тем не менее, основываясь на мнениях его участников, а также учитывая особенности федеративного устройства Российской Федерации, проект "закона о законах", подготовленный Комитетом по законодательству Государственной Думы, предлагает компромиссный, и при этом удобный для использования вариант триединого определения термина "законодательство":
"Конституция Российской Федерации и нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти составляют федеральное законодательство.
Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления составляют законодательство субъектов Российской Федерации.
Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации"*(15).
Спор о терминах, конечно, не закончится с принятием закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Тем более что основное его внимание будет сосредоточено именно на законах как актах, обладающих наибольшей юридической силой. Что касается подзаконных актов, то "закон о законах" должен урегулировать их соотношение с законами и другими нормативными актами иного уровня иерархии, установить общие правила, обеспечивающие законность, гласность их подготовки и издания, порядок разрешения коллизий. Более частные вопросы должны решаться самими нормотворческими органами на основе и во исполнение федерального закона.