Виды нормативных правовых актов
Законодательство (в широком ли, узком ли смысле) - это система иерархическая. Каждый вид нормативных актов, входящих в нее, должен занимать свою собственную ступеньку, положение которой в ряду других определяется юридической силой данного вида документов. Естественно, что у такой системы должна быть вершина, которую занимает Основной закон - Конституция (если в государстве она есть). Это аксиома, выработанная мировой практикой, верная для всех нормативистских правовых систем. Для всех, но, к сожалению, не для России.
Исключение из названия действующей Конституции Российской Федерации слов "Основной закон" само по себе еще ничего не значило бы, если бы на различных уровнях государственной машины этот факт не стали бы трактовать в своих интересах. В итоге договорились до того, что Конституция вообще не закон, а некий (непонятной природы) всенародно принятый акт. И в законодательство он как бы не входит, а просто стоит над всем и вся, как Президент Российской Федерации над тремя независимыми ветвями власти. В то же время никто не спорит о том, что акт этот правовой. А дальше любой первокурсник в пять минут разъяснит чиновнику любого уровня, что правовые акты бывают нормативными и правоприменительными, нормативные делятся на законы и подзаконные акты, а законы - на конституционные и обыкновенные. А поскольку в России введен специальный вид законов - федеральные конституционные законы, то, следовательно, Конституция относится к особой разновидности конституционных законов, которые в нашей стране с ее пусть и не самой долгой конституционной историей называются "Основным законом" (как, впрочем, и в ряде других стран). Тем более что Конституции присущи все признаки закона как разновидности нормативного акта.
Практически все российские и советские словари и энциклопедии именно так слово "конституция" и толкуют*(16) (за исключением одного издания, где сначала расшифровывается понятие конституции вообще как основного закона государства, а затем отдельно дается определение Конституции Российской Федерации без упоминания слова закон*(17). Если обратиться к правосознанию граждан страны, то, согласно опросам населения, представители самых разных его слоев, не раздумывая, отвечают на вопрос о том, что такое наша Конституция, так же, как упомянутые словари и энциклопедии, называя ее Основным законом государства, хотя текст Конституции России, возможно, даже не читали.
Казалось бы, из-за чего тут копья ломать? Много ли зависит от названия? Но ведь речь идет не столько о названии, сколько о месте Конституции в иерархии нормативных актов, во всей системе законодательства, ядром, вершиной и базой которой она является. Речь идет также о ее системообразующей и формообразующей функциях, что чрезвычайно важно в контексте закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации". Поэтому независимо от того, использован ли термин "Основной закон" в тексте Конституции России, по своей юридической сущности она является именно таким законом. Не случайно основными законами назвали свои конституции Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Тува, так же поименовано и Степное Уложение Республики Калмыкия.
Наряду с определением Конституции как Основного закона государства проект закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" вновь вводит в правовой оборот понятие "Основы законодательства". Ведь в условиях федеративного государства система законодательства развивается по двухуровневой схеме: на федеральном уровне приходится готовить и принимать законы в строгом соответствии с объемом собственной компетенции и компетенции субъектов Федерации. Именно поэтому Основы законодательства как особая разновидность федеральных законов имеют право на существование там, где в рамках совместной компетенции необходимо совместить единую меру федерального правового регулирования с законодательным многообразием по линии субъектов Федерации*(18).
Основы законодательства широко применялись в Советской федерации. Конституция СССР 1977 г. относила к ведению Союза обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР. В 1980-х гг. было принято свыше полутора десятков Основ законодательства. Некоторые из них действуют до сих пор*(19). С подписанием федеративного договора эту форму вообще стали считать главной для федерального законотворчества. В Конституции Российской Федерации 1993 г. она не упомянута. Однако практика использования Основ законодательства для обеспечения единства правового регулирования уже перешагнула границы Российской Федерации. В феврале 1995 г. решением Совета глав государств СНГ был принят уникальный по своей юридической природе акт Основы таможенных законодательств государств участников Содружества независимых государств*(20).
По-прежнему не снимается с повестки дня вопрос о соотношении закона и указа, о месте указов в системе нормативных правовых актов. Указное право вступает в прямое противоречие с принципами правового государства, поскольку важнейшим из них, безусловно, является принцип верховенства законов. Даже в условиях некоторого уменьшения президентского нормотворчества имеется огромный массив действующих нормативных указов, прямо противоречащих законам, вносящих в них изменения или подменяющих собой нормотворческую деятельность иных государственных органов.
На обман зрения иногда хочется списать некоторые правовые ситуации, немыслимые с точки зрения юриспруденции. Например, Основы законодательства Российской Федерации о физкультуре и спорте от 27 апреля 1993 г. действуют в редакции Указа Президента от 24 декабря того же года*(21). Или целый ряд глав и отдельных статей Земельного кодекса РСФСР не действует в соответствии с Указом Президента N 2287*(22). "Все смешалось в доме Облонских...". Именно поэтому проект "закона о законах" определяет перечень вопросов, подлежащих исключительному регулированию Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст.10 проекта).
Еще одна проблема, связанная с видами и иерархией нормативных правовых актов в Российской Федерации, - это вопрос о включении в эту систему нормативных актов органов местного самоуправления. Данная проблема создана искусственно самими положениями действующей Конституции, исключившими местное самоуправление из системы органов государственной власти и, следовательно, лишившими их общеобязательные акты главного признака нормативности. Введение такой нормы в Конституцию на момент ее создания было обусловлено сугубо политическими причинами, поскольку Указом N 1400 и последовавшими за ним президентскими актами была приостановлена деятельность Советов народных депутатов, а потом и вовсе упразднена вся названная система сверху донизу.
Однако эта норма оказалась нежизнеспособной: слишком устойчива была привычка населения и востребованность в повседневной жизни местных представительных органов власти. Поэтому принятый в 1995 г. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч.2 ст.19) напрямую предусмотрел возможность принятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, тем самым фактически приравняв их к органам государственной власти. И это произошло не случайно. Конституции ряда республик к этому времени уже определили органы местного самоуправления как "местные представительные органы власти" (ст.123 Конституции Республики Дагестан, ст.91 Конституции Республики Ингушетия, ст.92 Республики Коми, ст.124 Республики Татарстан, ст.84 Конституции Республики Саха (Якутия), ст.93 Конституции Республики Адыгея). Таким образом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления можно лишь теоретически, но никак не практически исключить из видов нормативных правовых актов, а, следовательно, из системы законодательства Российской Федерации.