Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

402 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

ституционных прав и свобод человека и гражданина остается при­ оритетным направлением, необходима обществу и государству.

Всовременных условиях и тем более в обозримой перспекти­ ве крайне нежелательно отказываться от использования средств прокурорского надзора в целях укрепления порядка и дисципли­ ны в хозяйственной деятельности, при реализации планов модер­ низации экономики, в социальной сфере, в деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления. Благодаря наличию надзорной функции прокуратура будет и в дальнейшем играть активную роль в зашите суверенитета субъектов Российской Федерации, конституционных основ федеративного устройства го­ сударства. Надзорные полномочия прокуратуры нужны для обе­ спечения ее участия в деле укрепления российской государствен­ ности, повышения уровня управления государством. Неоценимой

иневосполнимой каким-либо другим органом является роль про­ куратуры в защите прав и свобод граждан. Актуальность этой про­ блемы будет сохраняться еще долгое время.

Внадзоре прокуратуры за исполнением законов заключена боль­ шая часть профилактического потенциала прокуратуры. Предупре­

дительное воздействие на возможных правонарушителей оказывает уже сам факт существования прокурорского надзора. Конкретные действия прокуроров, помимо достижения своих прямых целей, одновременно во всех случаях заключают в себе значительный профилактический заряд.

Возможно, и, скорее всего, так и будет, наступит время, ког­ да задачи, которые решает сейчас прокуратура в ходе реализации надзорной функции, будут возложены на другие органы. В этом случае естественным будет отказ от надзорных полномочий про­ куратуры. Сейчас пока ей реальной замены в этом деле нет. По­ этому функция надзора за исполнением законов за прокуратурой должна быть сохранена впредь до создания иного, будем полагать, более совершенного механизма обеспечения законности и право­ порядка в стране.

Нуждаются в сохранении также все остальные ныне присущие прокуратуре функции. Их необходимость подтверждена практи­ кой. Только в своей совокупности с функцией надзора они в со­ стоянии обеспечить выполнение в полном объеме стоящих перед прокуратурой задач. Вместе с тем нельзя не заметить, что содержа­ ние отдельных функций нуждается в корректировке. В частности, функция участия в правотворческой деятельности должна осно­ вываться на праве Генерального прокурора РФ на законодатель­

404 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

Кроме основной формы информирования Федерального Собра­ ния путем представления Генеральным прокурором Российской Федерации ежегодного доклада о состоянии законности и пра­ вопорядка и работе органов прокуратуры, следует теоретически обосновать и детализировать возможности использования пол­ номочий по ознакомлению законодательных органов с данными о недостатках правового регулирования, связанных с реализацией права Генерального прокурора Российской Федерации, его заме­ стителей, других прокуроров присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, а прокуроров субъектов Российской Фе­ дерации, их заместителей — на заседаниях законодательных (пред­ ставительных) органов субъектов Российской Федерации.

Совершенная правовая база является главной предпосылкой, позволяющей прокуратуре эффективно решать стоящие перед ней задачи по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации, действующих на территории Российской Федерации законов. В этой связи следует сказать об особой важности работы законодателя по совершенствованию правовых основ деятельности прокуратуры. Эта работа ведется систематически и плодотворно. Как видно из предыдущего изложения, оперативно, на высоком профессиональном уровне было обеспечено принятие первого российского закона о прокуратуре. Своевременно в названный закон в 1995 г. были внесены изменения и дополнения, обуслов­ ленные принятием ныне действующей Конституции Российской Федерации, заметно укрепившие позиции прокуратуры в право­ охранительной системе страны. Не менее плодотворные шаги по упрочению правовых основ организации и деятельности проку­ ратуры были предприняты законодателем в последующие годы, в результате чего большому числу положений, существенных для прокуратуры, но решавшихся подзаконными актами, была при­ дана высшая юридическая сила — сила закона. Очевидно, работа

вданном направлении заслуживает серьезного внимания и в бу­ дущем. Учитывая высокий динамизм происходящих в стране эко­ номических и социальных процессов, наблюдающиеся перемены

вправовой действительности, допустимо рассчитывать на приня­ тие нового закона о прокуратуре Российской Федерации, причем желательно, чтобы он имел ранг конституционного закона.

Безусловно, нужно последовательно и на постоянной основе укреплять деловое сотрудничество прокуратуры с органами ис­ полнительной власти. Устранение средствами прокурорского ре­ агирования нарушений законов способствует их эффективной

работе, помогает более успешно выполнять возложенные на них функции обеспечения законности и правопорядка, решать вопро­ сы экономического и социального характера. При определении взаимоотношений органов прокуратуры и исполнительной вла­ сти важно иметь в виду, что надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, действующих на территории Российской Федерации законов органами исполнительной власти служит дей­ ственным средством, и в известном смысле, предпосылкой обеспе­ чения высокого качества управленческой деятельности, оказывает дисциплинирующее воздействие на работу персонала исполни­ тельных органов.

Наряду с надзором, составляющим главное направление вза­ имоотношений органов прокуратуры и органов исполнительной власти, плодотворно осуществляется между ними взаимодействие в решении задач укрепления законности и правопорядка. Опыт ра­ боты органов прокуратуры указывает на возможность применения таких форм взаимодействия, как: участие прокуратуры в реализа­ ции федеральных и региональных программ борьбы с преступно­ стью и иными правонарушениями, взаимный обмен информацией по вопросам состояния законности, проведение совместных меро­ приятий по предупреждению правонарушений, работа в комисси­ ях (с учетом строгого соблюдения принципов самостоятельности и независимости) по подготовке проектов нормативных актов по вопросам правоохранительной деятельности.

Особое место в деятельности прокуратуры занимает взаимо­ действие с контролирующими органами, позволяющее заметно по­ высить надежность организационной базы решения задач борьбы с преступностью и другими правонарушениями. В силу данных обстоятельств разработка теоретических основ взаимодействия выступает в современных условиях в качестве одной из перво­ очередных задач науки прокурорского надзора. Контролирующие органы, по существу, представляют тот главный фильтр, который должен «улавливать» основную массу правонарушений, посколь­ ку одной из основных их задач является слежение за деятельно­ стью государственных органов, учреждений, организаций, него­ сударственных структур и своевременное выявление отклонений их правоприменительной практики от требований закона. Кон­ тролирующие органы обязаны во всех случаях установления фак­ тов нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, направлять материалы в органы прокуратуры. Сотрудники кон­ тролирующих органов могут оказать неоценимую помощь проку­

406 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

рорам при производстве проверок исполнения законов в качестве специалистов, выполнении поручений о проведении проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

В теории прокурорского надзора в дальнейшем должно уделяться внимание развитию принципиальных основ отношений прокура­ туры и судебной власти, поскольку их связывают участие в реше­ нии общегосударственной задачи укрепления законности и право­ порядка в стране. Сохраняя полную самостоятельность, используя свойственные им правовые средства, исходя из содержания своих функций, органы прокуратуры и суды призваны обеспечивать ос­ нованное на точном исполнении законов, справедливое и обосно­ ванное разрешение дел посредством гражданского, уголовного и ад­ министративного судопроизводства. Благодаря толкованию закона, данному в упомянутом выше Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГП К РФ. ст. 1,21,22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устранена дискуссионность права Генераль­ ного прокурора обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федера­ ции, что позволяет обеспечить более активное участие органов про­ куратуры в конституционном судопроизводстве, более полно реа­ лизовать возможности в укреплении конституционной законности.

Концепция судебной реформы уделила сравнительно немно­ го места характеристике взаимоотношений прокуратуры и судов. Тем не менее позиция ее авторов понятна, хотя используемая ими аргументация могла бы иметь более развернутый вид, поскольку в ее основе лежат далеко не бесспорные выводы. В частности, ни­ как нельзя согласиться с утверждением, что «прокурор в судебном разбирательстве1 надзирает за ведущим процесс судом». Данный вывод был подвергнут справедливой и обоснованной критике в специальной литературе1 2, поэтому нет необходимости подробно излагать всю высказанную по этому поводу аргументацию. Одна­ ко одно обстоятельство назвать, как кажется, следует. Говоря об осуществлении прокуратурой надзора за судом, авторы концепции

1 Это относится к времени, когда писалась Концепция судебной реформы.

2 См., например: Научная информация по вопросам борьбы с преступно­ стью. М., 1994.

допускают явную логическую ошибку (будем считать, непреднамеренно), именуемую подменой тезиса. Прокуратура никогда, ни

вкакие времена не «надзирала» за судом: прокуратура осуществляла надзор только за законностью судопроизводства, за соблюдением требований закона всеми участниками процесса, за законностью судебных решений. А это совсем другое дело, нежели надзор за су­ дом. Полномочия прокурора в этой части нужно было бы сохра­ нить. Не следует думать, что обладание прокурором надзорными полномочиями отрицательно отражается на авторитете суда, ведет к ограничению его независимости и самостоятельности. Напро­ тив, в лице прокурора суд имеет соратника, в не меньшей степени заинтересованного в постановлении законного, обоснованного решения судом. Выполнение прокурором надзорных полномочий способно играть далеко не последнюю роль в предупреждении су­ дебных ошибок. Нельзя также, помимо всего прочего, игнорировать и потребность суда, как любой системы государственных органов,

вналичии внешнего контроля, который в современных услови­ ях наиболее реально может быть обеспечен только прокуратурой.

Для эффективного функционирования прокурорской системы немаловажное значение имеют вопросы ее ресурсного обеспечения, в силу чего они также входят в число положений, определяющих содержание Концепции организации и деятельности прокурату­ ры Российской Федерации. Имеются в виду прежде всего вопросы кадрового обеспечения и материально-технического снабжения органов прокуратуры, материального и социального обеспечения прокурорских работников. Штатная численность работников орга­ нов прокуратуры должна определяться на основе учета факторов, обусловливающих фактический объем и интенсивность выполня­ емых обязанностей по соответствующей должности, социальных, экономических, территориальных особенностей конкретного ре­ гиона, показателей, характерного для него состояния законно­ сти, кадрового обеспечения других правоохранительных органов.

Материально-техническое обеспечение органов прокуратуры может иметь только один источник своего пополнения — государ­ ственный бюджет — и быть достаточным для создания надлежа­ щих условий для продуктивной работы аппарата их сотрудников. Привлечение средств со стороны и тем более средств частных ком­ мерческих структур является не только нежелательным, но и недо­ пустимым, поскольку может поставить прокуратуру в зависимое положение от лиц, «облагодетельствовавших» прокуратуру. Матери­ альное и социальное обеспечение прокурорских работников долж­

408 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

но соответствовать выполняемому ими тяжелому, ответственному и нередко сопряженному с угрозами, реальной опасностью труду. Оплата труда прокурорских работников, несомненно, должна быть всегда адекватной затрачиваемым усилиям, иметь размеры, доста­ точные для удовлетворения разумных потребностей, исключения возможности подкупа прокуроров, и подлежащей обязательной индексации. Помимо гарантий материального и социального ха­ рактера, государство должно в полной мере обеспечить гарантии личной безопасности сотрудников органов прокуратуры.

Прокуратура необходима государству, и прежде всего для ут­ верждения в общественном сознании понимания законности как феномена общегосударственного, как всеобщего условия обеспе­ чения интересов личности, общества, государства. Решая стоящие перед ней задачи, она должна действовать активно, с высокой от­ дачей, способствуя выходу страны на путь экономического и со­ циального прогресса, утверждению подлинных демократических основ организации общественной жизни, обеспечению реальной зашиты прав и свобод человека и гражданина, интересов обще­ ства и государства.

Контрольные вопросы

1. Дайте описание концепции организации и деятельности органов прокуратуры. Раскройте значение концепции для совершенствования правовой базы, организационной струк­ туры, определения актуальных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

2.Назовите факторы, подлежащие учету при разработке кон­ цепции организации и деятельности прокуратуры.

3.Осветите концептуальные основы необходимости сохране­ ния за прокуратурой принадлежащих ей ныне функций.

4.Изложите перспективы развития правового статуса проку­ ратуры Российской Федерации.