Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

ния дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональ­ ной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономи­ ческой, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, спо­ собствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров. И не только специалисты. Серьезную помощь оказывает знание типичных нарушений закона, использование личного опыта, положительного опыта высококвалифицирован­ ных сотрудников органов прокуратуры.

Основные формы использования помощи специалистов в работе прокуроров — получение консультаций специалистов для выясне­ ния возникших вопросов, поручение руководителям и должност­ ным лицам объектов, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор, проведения проверок и ревизий деятель­ ности подконтрольных или подведомственных им организаций, участие специалистов при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов и др. Помощь специ­ алистов прокурорами широко используется в практике надзора за исполнением банковского, финансового, налогового, земельного законодательства, при решении иных вопросов, требующих при­ менения специальных познаний.

Основной правовой формой деятельности прокурора по выяв­ лению нарушений закона, их причин и способствующих им усло­ вий является проверка исполнения законов в связи с поступившей

ворганы прокуратуры информацией о фактах нарушений законов.

Впроцессе проверок применяются полномочия прокурора, кото­ рыми его наделяет закон. В сложных ситуациях, при проведении масштабных проверок, как правило, используется весь комплекс полномочий, в других случаях прокурор может ограничиться при­ менением их необходимой части.

Полномочия прокурора wo устранению нарушений закона пред­ ставляют собой систему правовых средств, используемых проку­ рором для пресечения правонарушений, восстановления закон­ ности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Одним из основных, наиболее последовательно отражающих специфику прокурорского надзора полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противореча­ щих закону правовых актов. Это наиболее длительное по возрасту своего существования полномочие прокурора. Оно было свой­

ственно прокуратуре с момента ее возникновения. Прямое ука­ зание на наличие данного полномочия прокурора, как известно, содержится в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности ге­ нерал-прокурора».

Принесение протеста следует рассматривать не только как пра­ во, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен укло­ няться от реагирования на них.

По своему правовому содержанию протест прокурора означа­ ет требование об устранении имеющихся в правовом акте поло­ жений, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действующим законодательством либо его отмене. Сфера при­ менения протеста законом ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и действия (бездействие) органов и лиц, надзор за исполнением законов которыми производит прокуратура.

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе. При несоблюдении данного правила возникают реальные основания для оставления протеста проку­ рора без рассмотрения.

Опротестование правовых актов производится прокурорами строго в соответствии с их компетенцией. Вышестоящий проку­ рор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоя­ щих прокуроров. Последние не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора ни при каких обстоятельствах. Протест приносится в орган, издавший незаконный правовой акт либо в вышестоящий орган.

Форма протеста — письменная. Обязательными реквизитами протеста являются точное название органа, куда приносится про­ тест, наименование правового акта, по мнению прокурора, нахо­ дящегося в противоречии с законом (если противоречат закону от­ дельные части акта — с их обязательным выделением), конкретное перечисление, со ссылкой на соответствующие положения закона, оснований, которые свидетельствуют о противоречии опротесто­ вываемого правового акта закону, четкое изложение требований прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих про­ цедуру принесения и рассмотрения протеста.

Помимо опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен также правом обращения с требованием

164 Глава 6. Надзор за исполнением законов

о признании таких актов недействующими в суд или арбитражный суд. Направление прокурором заявления в суд обычно произво­ дится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объектив­ ном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издав­ шим противоречащий закону акт. Высказываемые рекомендации об использовании прокурором права обращения в суд лишь после отклонения внесенного им протеста противоречат логике проку­ рорского реагирования на нарушения закона, имеющей направ­ ленность не просто на его устранение, но прежде всего устранение в, по возможности, кратчайшие сроки.

Особо следует сказать о реагировании прокурора на незакон­ ные акты субъектов Российской Федерации. По смыслу ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», к ним относятся законы и подзаконные акты представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом прокуроры в своей практике не проводили различия между конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и другими закона­ ми и соответственно придерживались единого подхода к решению вопроса об их опротестовании или обращении в суд с заявлением

опризнании недействующими их отдельных норм. Конституци­ онный Суд Российской Федерации Постановлением от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115

и221 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1,21 и 22 Феде­ рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» признал такую практику неправильной, но вместе с тем указал, что норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд с заявлениями

опризнании нормативных актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, не исключает для Генерального проку­ рора Российской Федерации возможность обращаться в Консти­ туционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке

соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Данное постановление путем истолкования конституционно-правового смысла названной нормы внесло ясность по вопросу о праве Генерального прокурора Российской Федерации на обращение с запросом в Конституци­ онный Суд Российской Федерации, однозначно подтвердив его. После состоявшегося решения Конституционного Суда Россий­ ской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации было издано указание от 10 сентября 2003 г. № 36/17 «Об органи­ зации надзора за соответствием федеральному законодательству

конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г.», в котором определялись меры по реализации этого права. В настоящее время порядок реагирования прокуроров на противоречащие Конституции Российской Феде­ рации и федеральным законам положения конституций и уставов субъектов Российской Федерации определяется соответствующим приказом Генерального прокурора Российской Федерации об ор­ ганизации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов субъектов РФ и местного самоуправления.

Эффективными средствами устранения нарушений закона яв­ ляется возбуждение производства по делу об административном правонарушении.

Дело об административном правонарушении прокурор возбу­ ждает при наличии достаточных данных, подтверждающих совер­ шение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие таких обстоятельств, препятствую­ щих привлечению к административной ответственности в каждом конкретном случае, как недостижение лицом шестнадцатилетне­ го возраста, истечение сроков, допускающих наложение админи­ стративного взыскания, наличие состоявшегося потому же факту решения и др. О возбуждении производства по делу об админи­ стративном правонарушении прокурор выносит постановление, направляемое для исполнения соответствующему органу, в ком­ петенцию которого входит применение мер административной ответственности.

В отличие от ранее действовавшего порядка, когда прокурор самостоятельно решал вопрос о возбуждении уголовного дела, в настоящее время при получении данных о наличии в материа­ лах проверок признаков преступлений прокурор реализует свои полномочия по осуществлению уголовного преследования в иной форме. При выявлении в ходе прокурорской проверки данных, ука­ зывающих на наличие в имеющихся у него материалах признаков состава преступления, прокурор вправе вынести мотивирован­ ное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

Прокурор наделен правом требования привлечения нарушив­ ших закон лиц к иным видам ответственности — материальной, дисциплинарной. Требование прокурора может быть оформлено

постановлением. Но, как правило, к такой форме реагирования практика прокурорского надзора прибегает сравнительно редко. Обычно оно реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.

Полномочием прокурора, обеспечивающим решение как задач устранения нарушений закона, так и задач предупреждения право­ нарушений, служит право внесения представления об устранении нарушений закона. Представление вносится в орган или должно­ стному лицу, компетенция которых позволяет обеспечить приня­ тие реальных мер по устранению нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Форма представления — письменная. В представлении указы­ ваются точное наименование органа или должностного лица, ко­ торому вносится представление, вид нарушений закона, по поводу которых применяется данная форма прокурорского реагирования, краткое, но хорошо аргументированное изложение установлен­ ных прокурором фактов нарушений закона и способствующих им обстоятельств, требования прокурора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения и рассмотрения представления. Содержащиеся в резо­ лютивной части представления требования прокурора конкретно формулируются только в части принятия мер правового характера (о привлечении к дисциплинарной, материальной и иной ответ­ ственности лиц, допустивших нарушение законов, о содержании программ правового обучения должностных лиц, а также руко­ водителей коммерческих и некоммерческих структур, действия которых сопряжены с применением правовых норм, и т.п.). Там, где речь идет о необходимости принятия мер технического, орга­ низационного, управленческого характера, прокурор может об­ лекать их в конкретные требования только в том случае, если он располагает на этот счет компетентными заключениями специа­ листов.

Правом внесения представления наделены прокурор и его за­ меститель.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в «чистом виде» представлены правом прокурора объявлять пре­ достережение о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что определенный превентивный заряд несут в себе все без исключения действия и акты реагирования прокурора, а один из актов (имеется в виду представление про­ курора) включает предупреждение нарушений закона в качестве

одной из своих главных задач наряду с такой задачей, как устра­ нение нарушений закона.

Предостережение о недопустимости нарушения закона объяв­ ляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона должностным лицом. В связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» ст. 251 Феде­ рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» была дополнена указанием на то, что помимо должностных лиц про­ курор вправе объявить предостережение при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (ре­ лигиозных) объединений и иным лицам. Форма предостереже­ ния — письменная. В тексте документа указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведе­ ния о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются по­ следствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которо­ го предостерегается должностное лицо. Предостережение как акт прокурорского реагирования эффективно используется для предо­ твращения возможных нарушений закона в отношении большого числа лиц либо большим числом лиц — задержек заработной пла­ ты, вовлечения рабочих вакцин блокирования транспортных ма­ гистралей и некоторых других.

В последние годы наметилась тенденция к расширению пол­ номочий прокурора по надзору за исполнением законов. Выше уже говорилось о статье 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», наделившей прокурора правом произ­ водства антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти, иных государственных ор­ ганов и организаций, органов местного самоуправления, их долж­ ностных лиц, и внесения требования об изменении нормативного правового акта в случае выявления в нем коррупционных факторов. Существенное пополнение, хотя уводящее прокурора в сторону от его прямого предназначения, правовых средств прокурорско­ го надзора, связанное с несомненным усилением властного ком­ понента полномочий прокурора, произошло вследствие введения Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципаль­ ного контроля» практики формирования Генеральной прокурату­ рой Российской Федерации ежегодного сводного плана плановых

проверок органами государственного и муниципального контроля предприятий и организаций малого и среднего предприниматель­ ства и установления порядка согласования с органами прокуратуры внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства.

Конституционным положениям о защите права собственности полностью отвечает установленное ст. 77 Налогового кодекса РФ, ст. 156 Федерального закона от 21 ноября 2010 г. «О таможенном регулировании в Российской Федерации» право прокурора санк­ ционировать решение налогового, таможенного органа об аресте имущества должника, являющегося существенной гарантией со­ блюдения интересов как собственников имущества, так и обеспе­ чения зашиты экономических интересов государства.

Действенность надзора за исполнением законов, эффективное использование предоставленных прокурору полномочий обеспе­ чиваются надлежащей организацией работы прокурора на данном направлении надзорной деятельности, которая должна строиться таким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все актуальные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы ра­ бота по надзору осуществлялась на детально продуманной долго­ временной стратегии деятельности прокуратуры. Надлежащая ор­ ганизация общего надзора работы предполагает всесторонний учет и использование в работе прокурора по надзору за исполнением законов результатов работы на других направлениях деятельности органов прокуратуры. Общий надзор должен обеспечивать плано­ мерное воздействие на причины правонарушений, весь комплекс обстоятельств, приводящих к их совершению. Первоосновой рабо­ ты надлежащей организации служит закрепление за данным участ­ ком надзорной деятельности прокурорских работников, имеющих необходимую профессиональную подготовку. Надо сказать, что к лицам, осуществляющим общий надзор, всегда предъявлялись повышенные требования. Они должны обладать высокой обшей и правовой культурой, иметь способность самостоятельно при­ нимать решения в любой надзорной ситуации, быть коммуника­ бельными в общении с людьми, уметь безукоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В прокуратурах городов, рай­ онов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на ведущих этот участок работы помощников прокурора, работой которых руководят заместители прокурора либо непосредственно стоящие во главе их прокуроры. В прокуратурах субъектов Россий­ ской Федерации, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением

законов обеспечивается силами соответствующих специализиро­ ванных подразделений по надзору за исполнением федерального за ко нодател ьства.

Оптимальная организация работы прокурора по надзору за ис­ полнением законов немыслима без стабильно высокого уровня ее информационного обеспечения. В этой связи требуется, чтобы все важнейшие источники информации постоянно находились под не­ прерывным контролем прокуратуры. Накопление сведений о зако­ нодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях требуется осуществлять систематически и с макси­ мальной полнотой.

Непременным условием эффективной организации прокурор­ ского надзора является квалифицированно поставленная аналити­ ческая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «болевых точек» надзорной деятельности, требующих первоочередного внимания, рационального распределения кадров общенадзорников по кон­ кретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзор­ ной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее необходимых коррективов и др.

Существенная роль в правильной организации работы прокурора по надзору за исполнением законов принадлежит планированию, которое составляет неотъемлемую часть управления в органах про­ куратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации пла­ нирование обеспечивается в соответствии с Регламентом, утверж­ денным приказом Генерального прокурора Российской Федерации, которым предусмотрен планируемый период в виде полугодия. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов Рос­ сийской Федерации. Общие принципы и порядок планирования имеют силу и для прокуратур городов и районов, правда, планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три меся­ ца). Задания плана, касающиеся работы прокурора за исполнени­ ем законов, формируются на основе информации о состоянии за­ конности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от требований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде­ рации», предписывающей проводить проверки только на основа­ нии поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты аналитической деятельности прокурора — это также поступающая в прокуратуру информация, но прошедшая определенную проце­ дуру обработки, и поэтому они с полным основанием могут быть

отнесены к той категории информации, которая может служить основанием для производства прокурорской проверки.

В организационном плане важно обеспечить правильные взаи­ моотношения прокуратуры и контролирующих органов. Исполь­ зование возможностей контролирующих органов способно суще­ ственно усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти органы имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специ­ ализация дает им возможность сосредоточивать у себя сведения по актуальным направлениям правоохранительной деятельности, располагать значительными объемами данных о состоянии закон­ ности на всех подконтрольных им объектах. Хорошая техническая оснащенность позволяет контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем инфор­ мации, представляющей интерес для прокуроров. В силу опреде­ ленного совпадения задач, сходства некоторых форм деятельности контролирующих органов и органов прокуратуры, прокуроры не­ редко ориентируются исключительно на взаимодействие с контро­ лирующими органами. Взаимодействие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забывать о том, что прокуратура прежде все­ го орган надзора за исполнением законов органами контроля, их должностными лицами. Вследствие данного обстоятельства над­ зору принадлежит приоритетное значение в системе взаимоотно­ шений прокуратуры и контролирующих органов, в особенности, когда дело касается планов работы контролирующих органов, про­ изводства ими внеплановых проверок.

К числу ключевых элементов организационного обеспечения эффективного применения полномочий прокурора по надзору за исполнением законов относится работа по организации произ­ водства конкретных прокурорских проверок. На них замыкаются в конечном счете все действия организационного характера. Обе­ спечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматрива­ емом направлении.

Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охваты­ ваемых проверками периодов, степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может пред­ усматриваться анализ практики исполнения законов, охватываю­ щих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, таможенного, банковского законодательства, законов о собствен­ ности и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов

исполнения законов одним каким-либо органом или организаци­ ей, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или даже нескольких их групп (например, системы Минфина России и Минэкономраз­ вития России и т.п.). Охватываемые прокурорскими проверками периоды, как правило, составляют не менее года. Время проведе­ ния проверок обычно не превышает месячный срок.

Различаются проверки также в зависимости от исходных мате­ риалов, на основании которых принимается решение по их произ­ водству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит посту­ пающая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими орга­ нами, сообщениях средств массовой информации, письмах ру­ ководителей коммерческих и некоммерческих организаций и др.

Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит более масштабный характер. Такого рода проверки отражают своего рода стратегическую линию в деятельности соответствующей проку­ ратуры. Эти проверки заранее планируются. Основаниями для их проведения выступают, как правило, результаты комплексного анализа обращений граждан и организаций, сообщений средств массовой информации, статистических данных, иной информа­ ции о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокурату­ ре сведений, материалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности исходя из особенностей наличной конкретно-исторической ситуации. На первоначальном этапе предпринятых в России реформ ведущи­ ми направлениями в деятельности прокуроров выступали надзор за исполнением законов о приватизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В совре­ менной обстановке сохраняет высокую актуальность надзор за ис­ полнением законов в сфере экономических отношений, а именно законов о собственности, предпринимательской деятельности, ис­ полнение антикоррупционного, финансового, таможенного, бан­ ковского, налогового, антимонопольного законодательства, надзор за исполнением законов в социальной сфере и др.

Организационное обеспечение проведения проверок строится применительно к содержанию действий прокурора на основных этапах проверки: подготовительном, собственно проверки, реа­