Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

62 Глава 2. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ

ности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде­ рации» в связи с жалобами Межрегиональной ассоциации право­ защитных общественных объединений «Агора», Центр «Мемори­ ал», Международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотвори­ тельной организации помощи беженцам и вынужденным пересе­ ленцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации оказания правовых, информационных и эксперт­ ных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной и др.

В данных решениях Конституционного Суда Российской Феде­ рации нашли отражение имеющие существенное для прокурорской системы значение вопросы о принципах организации и деятельно­ сти органов прокуратуры Российской Федерации, о полномочи­ ях прокурора по надзору за исполнением законов, о предметном содержании надзорной деятельности органов прокуратуры. Под­ робнее об этом будет сказано в последующем изложении при рас­ смотрении конкретных отраслей прокурорского надзора.

Второе направление, характеризующее влияние Конституци­ онного Суда Российской Федерации на состояние правового регу­ лирования деятельности органов прокуратуры, представляют его решения, содержащие конституционно-правовую оценку законо, хотя и связанных с деятельностью прокуратуры, но входящих в от­ расли права, нормы которых подлежат учету в деятельности органов прокуратуры. Это, главным образом, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в основном ка­ сающиеся судопроизводства и защиты прав его участников. Сре­ ди них могут быть названы, например, постановления: от 16 июля 2008 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 82 УПК Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В.В. Ко­ стылева; от 14 июля 2015 г. по делу о проверке конституционности положений статьи I Федерального закона «О ратификации кон­ венции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О междуна­ родных договорах Российской Федерации», частей первой и чет­ вертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Граждан­ ского процессуального кодекса Российской Федерации, частей I и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного пронес-

суального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части I статьи 350 Кодекса административного судопро­ изводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой ста­ тьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федера­ ции в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы; от 25 июня 2015 г. по делу о проверке конституционности части 3 статьи 7 Федерального закона «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации и др.

Полезная информация прокурорскими работниками может быть почерпнута из определений Конституционного Суда. Хотя они не относятся к числу итоговых решений и оценка конституционно­ сти оспариваемых правовых актов не является их прерогативой, тем не менее содержащийся в них анализ правовых позиций мо­ жет оказать помощь в разрешении правовых ситуаций, возника­ ющих в прокурорской практике. В качестве примеров может быть рекомендовано обращение к следующим определениям, от 8 ок­ тября 1999 г. об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан К.Ю. Мирзаянца, А.В. Боровских, В.Н. Вечтомова и Д.А. Коло­ сова на нарушение их конституционных прав ст. 89, 91 и 96 УПК РСФСР, от К) марта 2005 г. по жалобе гражданина А.И. Головкина на нарушение его конституционных прав положениями пункта 3 части второй статьи 82 УПК Российской Федерации, части 12 ста­ тьи 27.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о направлении на пере­ работку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодер­ жащей продукции»; от 20 октября 2005 г. по жалобе гражданки Л.Г. Вержуевой на нарушение ее конституционных прав частью седьмой статьи 236 УПК Российской Федерации и др.

Решения, отражающие данное направление деятельности Кон­ ституционного Суда Российской Федерации, сыграли, в частности, серьезную роль в понимании и определении сферы применения судебного контроля и прокурорского надзора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, их соотношения и взаимодействия. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации имеют также определенное значение для уяснения сущности про­ цессуальных процедур принятия прокурором решений по кон­ кретным вопросам.

§6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Раньше этот вид источников правовой информации носил на­ звание «приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации». Изменение названия не изменило их сути. Органи­ зационно-распорядительные документы Генеральной прокурату­ ры — это те же приказы и указания Генерального прокурора. Будучи ведомственными нормативными актами, они составляют необхо­ димое дополнение законодательства о прокуратуре. В этом качестве заключается их причастность к правовым основам деятельности прокуратуры. Принципиальное значение актов Генеральной про­ куратуры для организации и деятельности прокуратуры, надзора за исполнением законов по достоинству было оценено Конституци­ онным Судом в упомянутом выше Постановлении от 17 февраля 2015 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального за­ кона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалоба­ ми Межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», Центр «Мемориал», Международной обще­ ственной организации «Международное историко-просветитель­ ское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации по­ мощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское со­ действие», автономной некоммерческой организации оказания правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и граж­ данки С.А. Ганнушкиной, в котором Конституционный Суд при анализе материалов дела неоднократно обращался к приказу Ге­ нерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

Приказы и указания Генерального прокурора Российской Фе­ дерации, с помощью которых осуществляется конкретизация за­ конодательных положений об организации и деятельности про­ куратуры, формирование рабочего механизма их исполнения, выступают инструментом обеспечения единства и согласованно­ сти действий всех органов и организаций прокуратуры по выпол­ нению возложенных на прокуратуру функций. В устанавливаемых ими правилах реализации нормативных предписаний находят вы­

ражение оптимальные формы организации работы прокурорских работников всех уровней и практически по всем ведущим направ­ лениям. Для начинающих прокурорских работников организаци­ онно-распорядительные документы представляют собой незаме­ нимое средство овладения практическими знаниями и навыками специфики прокурорской деятельности. Для сотрудников про­ куратуры со стажем они являются источником информации, по­ зволяющим поддерживать должный уровень профессиональной подготовки. В будущем организационно-распорядительные доку­ менты, как представляется, займут соответствующее их роли ме­ сто уже не только в учебной или методической литературе, а не­ посредственно в законе.

Исходя из положений и принципов Конституции Российской Федерации, духа и буквы российских законов и, разумеется, ориен­ тируясь на структуру и содержание Федерального закона «О проку­ ратуре Российской Федерации», организационно-распорядитель­ ные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации охватывают весь спектр вопросов деятельности прокуратуры, спо­ собствуя полномасштабной реализации как общих положений ее законодательного обеспечения, так и осуществлению надлежащего нормативно-правового сопровождения отдельных сфер прокурор­ ской деятельности.

Общие положения наглядно и последовательно отражают Регла­ мент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, приказы Генерального прокурора Российской Федерации, регламентирую­ щие вопросы распределения обязанностей между руководителями прокуратуры, выступающие в качестве актов, посвященных совер­ шенствованию организационного построения системы прокуратуры Российской Федерации (создания новых, реорганизации действую­ щих либо ликвидации отдельных входящих в нее подразделений), определению компетенции территориальных и специализирован­ ных прокуратур, выполнению видов деятельности, требующих объединения действий различных звеньев прокурорской системы, всех или большинства подразделений центрального аппарата, ни­ жестоящих прокуратур (организации работы по взаимодействию с общественностью, определения порядка формирования органа­ ми прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, ведения единой статистической отчет­ ности о преступности и работе правоохранительных органов и т.д.).

В качестве самостоятельной группы могут рассматриваться приказы, освещающие вопросы организации работы по отдель-

66 Глава 2. Правовые основы деятельности прокуратуры РФ

ным отраслям и направлениям прокурорского надзора (назван­ ный выше приказ № 195 об организации прокурорского надзора

за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»; об организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере и др ). К этой же группе мо­ гут быть отнесены приказы Генерального прокурора Российской Федерации, касающиеся реализации других функций прокурату­ ры: международного сотрудничества, участия в правотворческой деятельности, участия прокуроров в гражданском процессе и т.п. К приказам и указаниям Генерального прокурора Российской Фе­ дерации, относящимся к данной группе, придется неоднократно обращаться в последующем изложении, поскольку их содержа­ ние позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельно­ сти прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры.

В качестве самостоятельной группы представляется целесо­ образным выделять приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации, посвященные направлениям деятельно­ сти прокуратуры, характеризующимся в условиях наличной кон­ кретно-исторической ситуации повышенной актуальностью. Это необходимо, как представляется, во-первых, для своевременно­ го обеспечения включенности прокуратуры в решение возника­ ющих важных общегосударственных задач и, во-вторых, также для своевременной корректировки таких направлений. В данном случае имеются в виду приказы Генерального прокурора Россий­ ской Федерации о совершенствовании организации прокурорско­ го надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции, указание о мерах по совершенствованию организации прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной де­ ятельности, дознания и предварительного следствия в централь­ ных аппаратах федеральных органов исполнительной власти и др.

И. наконец, в качестве еще одной группы следует назвать орга­ низационно-распорядительные документы Генеральной прокура­ туры Российской Федерации, связанные с вопросами обеспечения (организационного, информационного, кадрового, материаль­ но-технического) деятельности прокуратуры. Типичными при­ мерами могут служить: приказы Генерального прокурора Россий­

§ 6. Органызаиионно-распорядитсльные документы Генеральной прокуратуры 67

ской Федерации: о порядке рассмотрения в органах прокуратуры заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся престу­ плениях, о представлении специальных донесений и иной обяза­ тельной информации, о работе с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации, о проведении служебных расследований в отношении прокурорских работников органов и учреждений про­ куратуры Российской Федерации; утверждаемые приказами Гене­ рального прокурора Российской Федерации документы, опреде­ ляющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры (положения о главных управлениях и управлениях Генеральной прокуратуры Российской Федерации), обеспечи­ вающие контроль за состоянием профессиональной подготовки прокурорских работников (положения об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации), уста­ навливающие порядок работы на ответственных участках проку­ рорской деятельности (инструкции по делопроизводству в орга­ нах прокуратуры, о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры, по учету кадров прокурорских работников, о порядке установления в случаях, предусмотренных законом, доплат работникам органов прокуратуры и др.). Прика­ зы и указания, относящиеся к данной группе, важны для пони­ мания отдельных сторон деятельности прокуратуры, получения представления о ведомственном механизме деятельности органов прокуратуры, и их основные положения будут использованы при рассмотрении соответствующих тем в последующем изложении.

Контрольные вопросы

I. Сформулируйте понятие правовых основ деятельности про­ куратуры Российской Федерации.

2. Назовите содержащиеся в Конституции Российской Феде­ рации положения, связанные с организацией и деятельно­ стью системы прокуратуры Российской Федерации.

3. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации и их роль в определении организации и порядка деятель­ ности органов прокуратуры.

4.Охарактеризуйте роль и место Федерального закона «О про­ куратуре Российской Федерации» в системе правового обе­ спечения деятельности органов прокуратуры.

5.Какова роль процессуального законодательства в право­ вом регулировании деятельности прокуратуры, тенденции

правового статуса прокурора в арбитражном, гражданском, уголовном процессах?

6.Каково значение организационно-распорядительных доку­

ментов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в решении вопросов правового обеспечения деятельности органов прокуратуры?

7. Назовите основные международно-правовые акты, имею­ щие отношение к вопросам правового регулирования дея­ тельности прокуратуры, раскройте содержание их принци­ пиальных положений.

ГЛАВА ТРЕТЬЯ

Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

§1. Понятие и система принципов организации

и деятельности органов прокуратуры

Втеории прокурорского надзора принципами организации и де­ ятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность прокурорского надзора, исходные

моменты в его организации и функционировании, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах. В целом названные признаки достаточно полно отражают смысл и ведущее значение принципов для обеспечения жизнеде­ ятельности прокурорской системы. Вместе с тем происходящие изменения в правовой действительности Российского государства требуют своевременного адекватного отражения в понятийной ха­ рактеристике основополагающих начал, на которых базируются организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации. К этому обязывает прежде всего необходимость последовательного повышения роли прокуратуры в обеспечении социальной и эко­ номической стабильности в обществе, преодолении перманент­ но возникающих кризисных явлений, раскрытии и реализации в полном объеме ее правозащитного потенциала. Нельзя сбра­ сывать со счетов и регулярно повторяющиеся попытки создания проектов реформирования органов прокуратуры, направленных на выхолащивание надзорной сущности ее деятельности. Такого рода попытки посягают на фундаментальные устои прокуратуры и одной из их мишеней выступают именно принципы ее органи­ зации и деятельности.

В связи с этим, характеризуя принципы организации и деятель­ ности прокуратуры Российской Федерации в современных усло­ виях, прежде всего необходимо акцентировать внимание на том, что они образуют системообразующее ядро прокурорской систе­ мы. Совокупность присущих ей принципов определяет функции прокуратуры, правовые средства, необходимые для их реализа­

тер взаимоотношений между ее отдельными элементами (звенья­ ми). Принципы консолидируют прокурорскую систему, придают ей целостность и индивидуальность специализированного органа государственной правоохраны. Отход от принципов организации и деятельности прокуратуры способен привести к замене ее дру­ гой, качественно иной системой, что, по существу, равносильно разрушению действующей системы. В свою очередь, точное со­ блюдение принципов обеспечивает высокую жизнеспособность и эффективность функционирования прокурорской системы. Про­ курорские работники всеми своими действиями обязаны способ­ ствовать утверждению данных принципов в правоохранительной практике. Вместе с тем зашита принципов организации и деятель­ ности прокуратуры должна входить в качестве органической части в работу законодательных органов, органов судебной и в извест­ ной мере органов исполнительной власти. Социальная ценность результатов прокурорского надзора, реализации других, находя­ щихся с ним в органической взаимосвязи функций является вы­ сокой. Соответственно государство в лице своих органов призвано всемерно способствовать укреплению правовой, организационной, материально-технической, финансовой базы деятельности проку­ ратуры. Именно государство первым должно решительно пресекать любые попытки тенденциозного, вкусового и просто поспешного пересмотра принципов организации и деятельности прокуратуры, независимо от форм, в которые они облекаются, сил, привлекаю­ щихся к их осуществлению.

Следует отметить, что и сами по себе принципы организации и деятельности прокуратуры образуют самостоятельную, завер­ шенную, сформировавшуюся систему. Каждый принцип в этой системе выполняет важную самостоятельную роль. Одновременно они связаны множеством нитей между собой, которые настолько существенны, что без них невозможна полноценная реализация каждого принципа в отдельности. Данное обстоятельство опреде­ ляет, что соблюдение принципов — задача комплексная. Выбороч­ ное соблюдение принципов недопустимо. Они действуют только как единое целое. При выпадении хотя бы одного из их общей со­ вокупности они как система перестанут действовать, и роль остав­ шихся принципов в определении сущности ключевых аспектов прокурорской деятельности будет качественно иной.

При определении системы принципов организации и деятель­ ности прокуратуры необходимо соблюдение правильного подхода

к интерпретации такого их признака, как «закрепление» в Кон­ ституции Российской Федерации и других федеральных законах. Нередко в данном случае специалистами имеются в виду только прямые указания в законе соответствующих принципов. Подоб­ ный подход необоснованно сужает количественное и качествен­ ное многообразие принципов, которые, действительно, должны быть закреплены в законе. Они не могут провозглашаться произ­ вольно, вне связи с волеизъявлением государства. Принципы ор­ ганизации и деятельности прокуратуры — это не просто правовая реальность, а реальность, обязательно признаваемая государством. Только при этом условии они могут быть действенными, рассчи­ тывать на зашиту государства, играть регулятивную роль в опреде­ лении организационных основ и ключевых вопросов функциони­ рования прокуратуры. Сведение понятия закрепления принципов в законе к буквальному их обозначению в законодательных актах противоречит и правовой теории, и основам законотворческой деятельности. Принцип может быть представлен в законе фак­ тически, но текстуально не обозначен, что отнюдь не является препятствием для его признания в качестве такового. В этом слу­ чае определяющую роль играет возможность выведения того или иного принципа из содержания правовых норм, «абстрагирова­ ния» принципа из норм действующего права. Данный подход по­ зволяет представить систему принципов в более полном объеме, более рельефно раскрыть их роль в функционировании института прокурорского надзора.

Изложенные соображения позволяют сделать вывод о том, что принципы организации и деятельности прокуратуры Рос­ сийской Федерации представляют устойчивую самостоятельную общность признаваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами базовых положений, составляющих системообразующее ядро прокурорской системы, определяющих функции прокуратуры, ее структуру, характер взаимоотношений между входящими в прокурорскую систему элементами (звенья­ ми), полномочия прокуроров, другие ключевые вопросы функци­ онирования прокуратуры как особого государственно-правового института, занимающего ответственное место в системе правовой охраны Российской Федерации.

Принципы прокуратуры не предполагают их раздельного ос­ вещения в виде двух отдельных групп: принципов организации и принципов деятельности. Организация и деятельность проку­ ратуры — понятия, безусловно, самостоятельные и, вместе с тем,