Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

232 Глава 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

прокурор обязан следить за тем, чтобы данные мероприятия не проводились под прикрытием действий, не требующих судебного решения (наблюдения, наведения справок, проверочной закупки и др.). Для оценки законности проведения оперативно-розыскных мероприятий, которые ограничивают права граждан, прокурору необходимо убедиться также в том, что ходатайство органа, осу­ ществляющего оперативно-розыскную деятельность, было оформ­ лено должным образом. В случае, если указанные мероприятия проводились без судебного решения, проверяются наличие обсто­ ятельств, не терпящих отлагательства, факты вынесения соответ­ ствующих постановлений руководителями органов, осуществля­ ющих оперативно-розыскную деятельность, уведомления судьи в течение 24 часов после проведения оперативно-розыскного меро­ приятия.

Прокурорский надзор за законностью проведения оператив­ но-розыскных мероприятий, которые ограничивают конституцион­ ные права граждан, не следует рассматривать как правовой инсти­ тут, конкурирующий с судебным контролем. Судебный контроль, бесспорно, характеризуется полной самостоятельностью. Проку­ рорский надзор за исполнением законов органами, осуществля­ ющими оперативно-розыскную деятельность, так же как и надзор за исполнением законов органами расследования преступлений, не подменяет и не заменяет судебный контроль. Он органически его дополняет, обеспечивая вместе с судом реальность действия гарантий зашиты конституционных прав граждан. Вместе с тем, как представитель органа надзора за исполнением законов, про­ курор обязан бдительно следить за соблюдением порядка, прове­ дения оперативно-розыскных мероприятий, в особенности в той части, которая касается оснований и процедур судебного рассмо­ трения материалов об ограничении прав граждан.

Осуществляя надзор за исполнением законодательных предпи­ саний, касающихся процедурных аспектов оперативно-розыскной деятельности, прокурор не ограничивается только теми оператив­ но-розыскными мероприятиями, которые проводятся на основа­ нии судебного решения. Он ни в коей мере не может исключать из поля своего зрения также оценку соблюдения установленных законом условий проведения других оперативно-розыскных дей­ ствий (проверочной закупки, контролируемой поставки, опера­ тивного эксперимента и др.).

В качестве одного из существенных элементов предмета над­ зора закон выделяет законность решений, принимаемых органами,

осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. И это совершенно необходимо. Решения представляют собой правовые акты, влекущие наступление определенных правовых последствий. Законность решений, в не меньшей мере, чем законность произ­ водства оперативно-розыскных мероприятий, предопределяет за­ конность оперативно-розыскной деятельности в целом.

В числе решений органов, осуществляющих оперативно-розыск­ ную деятельность, предметом внимания прокурора, как правило, являются постановления, касающиеся проведения оперативно-ро­ зыскных мероприятий в отношении конкретных лиц, решения, принимаемые по жалобам и заявлениям этих лиц, решения об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности. При установлении фактов нарушения закона прокурором приме­ няются меры по их устранению. В случае нарушения прав и за­ конных интересов физических и юридических лиц на прокуроре лежит обязанность принятия мер к восстановлению нарушенных прав и интересов, возмещению морального вреда и материально­ го ущерба. При оценке законности принимаемых органами, осу­ ществляющими оперативно-розыскную деятельность, решений об использовании результатов оперативно-розыскной деятельности устанавливается соответствие целям ОРД применения полученных в ее процессе данных, полнота и своевременность использования собранной информации. Особое внимание обращается на закон­ ность и обоснованность постановлений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, на основе которых резуль­ таты оперативно-розыскных действий представляются в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика принятия решений, равно как и проведение оперативно-розыскных меро­ приятий, в значительной мере формируется под влиянием ведом­ ственных нормативных актов, оценка их соответствия закону так­ же является прямой обязанностью прокурора.

§ 2. Полномочия прокурора

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов ор­ ганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в силу своей правовой природы, функционального предназначе­ ния, прямой включенности в характеристику соответствующей самостоятельной отрасли прокурорского надзора, подлежат ре­ гулированию законодательством о прокуратуре. Тем не менее до сего времени, вследствие влияния комплекса факторов объектив­

234 Глава 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

ного и субъективного характера, их содержание определяется Фе­ деральным законом от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыск­ ной деятельности». Сферы оперативно-розыскной деятельности, на которые распространяется прокурорский надзор, закрепляются также называвшимися выше федеральными законами, регламен­ тирующими отдельные виды правоохранительной деятельности («О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г., «О го­ сударственной охране» от 27 мая 1996 г., «О полиции» от 7 февра­ ля 2011 г. и др.).

Прокурорский надзор в рассматриваемой сфере осуществля­ ют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномо­ ченные им прокуроры. Порядок назначения уполномоченных прокуроров определяется Генеральным прокурором Российской Федерации, согласно которому в современных условиях он на­ деляет своих заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализи­ рованных прокуроров, правом назначения от его имени уполно­ моченных прокуроров из числа подчиненных работников. Копия приказа о назначенных уполномоченных прокурорах направля­ ется для сведения руководителю органа, осуществляющего опе­ ративно-розыскную деятельность, и вышестоящему прокурору. При назначении уполномоченных прокуроров основным усло­ вием выступает их прямая связь с решением задач обеспечения законности в оперативно-розыскной деятельности. На руководи­ телей прокуратур возлагается обязанность создания условий для обеспечения должного режима делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности.

Уполномоченные прокуроры вправе требовать от руководите­ лей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятель­ ность, предоставления документов, в которых фиксируются дей­ ствия оперативно-розыскного характера. В Федеральном законе от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» про­ цесс истребования документов сопровождался указанием условий, затруднявших доступ прокурора к нужным материалам, чем неред­ ко пользовались руководители отдельных оперативно-розыскных подразделений для воспрепятствования надзорной деятельности. В частности, уполномоченным прокурором запрос о представле­ нии необходимых оперативно-служебных документов, если им не проводилась проверка установленного порядка проведения опера­ тивно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений, мог быть направлен только в связи с поступившими

в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан

онарушении законов при проведении оперативно-розыскных ме­ роприятий. В законе не указывалось, какие оперативно-служебные

документы должны быть представлены прокурору. Для их обозна­ чения использовалась общая достаточно аморфная формулировка: «оперативно-служебные документы, послужившие основанием» для производства оперативно-розыскных мероприятий. Помимо того, что такая формулировка не согласовывалась с используемым в Законе понятием оснований проведения оперативно-розыскных мероприятий (ст. 7 Федерального закона), она позволяла руково­ дителю оперативно-розыскного подразделения определять пере­ чень подлежащих направлению прокурору документов, опираясь на собственное усмотрение. Серьезным препятствием для выпол­ нения надзорной деятельности служило положение закона, ис­ ключавшее из предмета надзора некоторые сферы оперативно-ро­ зыскной деятельности.

Учитывая сложности и трудности, которые были связаны с пре­ одолением барьеров, возникавших на пути получения нужной информации, Федеральный закон от 5 января 1999 г. внес суще­ ственные коррективы в ст. 21 Федерального закона от 12 авгу­ ста 1995 г., регламентирующую вопросы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Данным законом рас­ крывалось содержание понятия оперативно-служебных докумен­ тов путем указания их основных видов: дел оперативного учета, материалов о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств. Право требования опера­ тивно-служебных документов было дополнено предоставлением прокурору полномочия по получению доступа также к учетно-реги­ страционной документации, ведомственным нормативным актам, регламентирующим порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Исключено положение, ограничивающее предмет прокурорского надзора и соответственно связанные с этим огра­ ничения полномочий прокурора. Таким образом, в настоящее вре­ мя значительная часть нормативных установок, безосновательно сужавших возможности работы прокурора с оперативно-служеб­ ными документами органов, осуществляющих ОРД, исключена из системы правового регулирования рассматриваемой отрасли прокурорского надзора. В своей надзорной практике прокуроры эффективно используют предоставленное им законом право не­ посредственно знакомиться с широким диапазоном подлинных документов оперативно-розыскных органов.

236 Глава 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

Процедура предоставления прокурору оперативно-служебной документации определяется инструктивными материалами ми­ нистерств и служб, обладающих правом осуществления оператив­ но-розыскной деятельности. В свою очередь, порядок действий прокуроров в части реализации их права на получение оператив­ но-служебных документов определяется приказами Генерального прокурора Российской Федерации. Наряду с анализом документов в целях выявления фактов неисполнения или ненадлежащего ис­ полнения законов используются и другие полномочия прокуро­ ров, в частности, право получения объяснений от лиц, допустив­ ших нарушение законов.

Основной формой работы прокурора по надзору за исполнени­ ем законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, являются проверки. Проверки, как правило, прово­ дятся в связи с поступившими в органы прокуратуры обращениями граждан, юридических и должностных лиц, сообщениями средств массовой информации, а также на основании изучения конкретных уголовных дел и материалов, содержащих данные об отсутствии по­ ложительных результатов при розыске обвиняемых или подозрева­ емых, лиц, совершивших преступления, о ненадлежащем исполне­ нии поручений следственных органов и суда. Вместе с тем проверки могут осуществляться в плановом порядке исходя из фактических данных о состоянии законности, указывающих на неудовлетвори­ тельную работу органов, осуществляющих ОРД, на необходимость принятия прокурором мер по устранению наблюдающихся нару­ шений и недостатков в оперативно-розыскной деятельности, полу­ чивших достаточно широкую распространенность, о поступлении информации об утверждении в практике оперативно-розыскных органов противоречащего требованиям закона отношения опера­ тивных работников к исполнению служебных обязанностей и др.

В ходе проверок оцениваются соответствие положениям за­ кона ведомственных приказов и указаний, законность решений, принимаемых руководителем оперативно-розыскного подразде­ ления по конкретным материалам, в том числе связанных с заве­ дением и прекращением дел оперативного учета, иных оператив­ но-служебных документов, соблюдение установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, наличие осно­ ваний для их проведения, правомочность осуществления оператив­ но-розыскной деятельности конкретными лицами, подлинность представленных в делах оперативного учета, других специальных производствах оперативно-розыскных аппаратов документов,

фиксирующих информацию, полученную в ходе оперативно-ро­ зыскной деятельности.

В целях устранения и предупреждения нарушений закона про­ куроры вправе требовать от органов, осуществляющих ОРД, устра­ нения нарушений федерального законодательства, допущенных при производстве оперативно-розыскных мероприятий, решать вопрос об опротестовании противоречащих закону приказов, ука­ заний, распоряжений руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, вносить представления об устранении нарушений закона, их причин и способствующих ус­ ловий, требовать отстранения от ведения оперативно-розыскной работы лиц, допустивших нарушения закона, привлечения их к установленной федеральным законом ответственности, выно­ сить мотивированные постановления о направлении материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании в отношении сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, допустив­ ших нарушения уголовного законодательства.

Исполнение должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, законных требований про­ курора, вытекающих из его полномочий, является обязательным. Необоснованный и незаконный отказ от выполнения требований прокурора расценивается как воспрепятствование деятельности прокурора и в зависимости от обстоятельств влечет за собой уста­ новленную законом ответственность.

Из общего правила об обязательности безусловного исполне­ ния требования прокурора о представлении ему оперативно-слу­ жебных и других документов допускается исключение в отноше­ нии сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляю­ щих оперативно-розыскную деятельность, и лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе. Такого рода сведения представляются только при наличии письменного согласия названных лиц. Лишь в случаях привлечения их к уго­ ловной ответственности согласия не требуется. Указанные в за­ коне условия направления прокурору информации о лицах, при­ влекаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, к сотрудничеству, продиктованы интересами обе­ спечения их личной безопасности, соображениями защиты све­ дений, получаемых в процессе проведения оперативно-розыск­ ных мероприятий.

238 Глава 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

Особый характер материалов, с которыми приходится работать прокурору, возлагает на него обязанность соблюдения требований, исключающих любую, даже малейшую, утечку информации. В этой связи Генеральным прокурором Российской Федерации предпи­ сывается руководителям органов прокуратуры создать все условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах.

Контрольные вопросы

1. Изложите общую характеристику прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими опера­ тивно-розыскную деятельность, как самостоятельной от­ расли прокурорского надзора.

2.Дайте анализ правовой базы прокурорского надзора за ис­ полнением законов органами, осуществляющими опера­ тивно-розыскную деятельность.

3.Опишите содержание предмета надзора за исполнением за­ конов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

4.Каковы формы работы прокурора по надзору за исполне­ нием законов органами, осуществляющими оперативно­ розыскную деятельность, поводы и основания прокурор­ ских проверок?

ГЛАВА ДЕСЯТАЯ

Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

§ 1. Предмет надзора

Отличительными чертами прокурорского надзора за исполне­ нием законов администрациями органов и учреждениями, испол­ няющими наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и за­ ключенных под стражу, выступают:

•выполнение им роли основного гаранта соблюдения прав

исвобод находящихся в указанных органах и учреждениях лиц, которая предопределена иммунитетом прокурорского надзора к восприятию местных и ведомственных влияний, его особым местом в системе контроля за законностью дей­ ствий и актов данных органов и учреждений;

•инициативный характер проведения, не требующий обяза­ тельного наличия сигналов о нарушениях законности;

•отчетливо выраженная властность полномочий прокурора, обеспечивающая его непосредственное участие в установ­ лении и пресечении нарушений закона.

Данная отрасль прокурорского надзора имеет важное значе­ ние для соблюдения норм уголовного, уголовно-процессуально­ го и уголовно-исполнительного законодательства, регламенти­ рующих порядок и условия содержания под стражей, исполнение наказания и мер принудительного характера, назначаемых судом, активно способствует достижению их целей. Прокурорский надзор оказывает позитивное воздействие на функционирование уголов­ но-исполнительной системы, принимая непосредственное участие в решении задач точного исполнения законов, определяющих ос­ новополагающие вопросы деятельности входящих в нее органов и учреждений. Прокурорам принадлежит ведущая роль в пресе­

чении, устранении и предупреждении нарушений закона в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в соверше­ нии преступлений, осужденных, лиц, к которым применены меры медицинского характера. Наконец, не следует забывать, что дея­ тельность прокурора вносит незаменимый вклад вдело реально­ го соблюдения прав и свобод содержащихся в указанных органах и учреждениях специфической категории лиц, возможности ко­ торых в их защите, надо прямо сказать, в повседневной действи­ тельности выглядят достаточно ограниченными. Общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, при всей подчас очень высокой активности субъектов его осуществления, в силу и объективных, и субъективных причин не в состоянии взять на себя, выполнить какую-либо часть работы прокурора. Можно также отметить высокую значимость надзорной деятельности прокуроров для охраны прав и законных интересов сотрудников уголовно-исполнительной системы, работа которых большей частью протекает в трудных и сложных условиях.

Предмет прокурорского надзора согласно ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» составляет:

•законность нахождения лиц в местах содержания задержан­ ных, предварительного заключения, и лиц, заключенных под стражу в учреждениях и органах, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

•соблюдение установленных законодательством прав и обя­ занностей лиц, содержащихся в исправительных и иных ор­ ганах и учреждениях, исполняющих наказание, задержан­ ных и заключенных под стражу, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содер­ жания;

•законность исполнения наказания, не связанного с лише­ нием свободы.

Конструкция предмета прокурорского надзора, представленная в законе, обусловлена зависимостью направленности действий про­ курора от характера примененных в отношении конкретных лиц средств уголовно-правового воздействия и от содержания уголов­ но-исполнительной деятельности, за законностью которой обязан следить прокурор. В первом случае характеристика предмета надзо­ ра отражает особенности деятельности прокурора применительно к надзору за законностью применения мер процессуального при­ нуждения и исполнения наказания, связанных с лишением сво­ боды, и законностью исполнения наказания, не связанного с ли­

шением свободы. В эту классификацию не вписывается надзор за законностью исполнения мер принудительного характера, назна­ чаемых судом. Данный элемент предмета прокурорского надзора имеет иную правовую природу, в силу чего заслуживает отдельного самостоятельного рассмотрения. Во втором случае, имеющем в виду содержательный аспект предмета надзора, его характеристиками вы­ ступают законность помещения и нахождения лиц в местах содер­ жания задержанных, заключенных под стражу и в исправительных учреждениях, соблюдение их прав и обязанностей, установленных Конституцией Российской Федерации и действующим на ее терри­ тории законодательством, порядка и условий их содержания, а также соблюдение условий и порядка исполнения наказаний, не связан­ ных с пребыванием осужденных в исправительных учреждениях. Следует отметить, что надзор за соблюдением прав и обязанностей распространяется на лиц, осужденных к наказанию как связанно­ му с лишением свободы, так и с лишением свободы не связанному. Соблюдение прав и обязанностей лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы, входит в качестве составной части в третий элемент предмета надзора, названного в ст. 32 Фе­ дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Требования, определяющие законность нахождения лиц в ме­ стах содержания задержанных, предварительного заключения, органах и учреждениях, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, права и обязанности ука­ занных лиц, порядок и условия их содержания, законность испол­ нения наказания, не связанного с лишением свободы, установлены Конституцией Российской Федерации, Уголовным кодексом РФ, Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Уголовно-исполнитель­ ным кодексом РФ, а также большой группой федеральных зако­ нов. В числе последних заслуживают быть названными, в частно­ сти, федеральные законы:

—«Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.;

—«О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых

всовершении преступлений» от 15 июля 1995 г.;

—«О судебных приставах» от 21 июля 1997 г.;

—«Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стаци­ онаров) специализированного типа с интенсивным наблю­ дением» от 7 мая 2009 г.;

—«Об общественном контроле за обеспечением прав человека

вместах принудительного содержания и о содействии ли­