Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

ловного дела. При поступлении названных процессуальных актов прокурор оценивает их законность и обоснованность и свое мнение доводит до сведения руководителя следственного органа. Однако законодательный порядок направления необходимых прокуро­ ру документов не предусматривает обязательного представления

впрокуратуру не менее важных как с точки зрения зашиты прав

исвобод участников уголовного судопроизводства, так обеспече­ ния законности предварительного следствия копий материалов, связанных с возбуждением ходатайств об избрании меры пресече­ ния, производства следственных действий, решение по которым правомочен принимать только суд. Такое положение можно ква­ лифицировать как пробел в законодательстве, но он легко устра­ ним при наличии отлаженной системы делового сотрудничества органов Следственного комитета и прокуратуры.

Наряду с информационным и документационным обменами, безусловно, занимающими ведущее место в системе взаимоотно­ шений органов прокуратуры и Следственного комитета, эффек­ тивной формой их сотрудничества может быть признана взаимная консультативная помошь по разрешению вопросов, возникающих в процессе расследования уголовных дел. Плодотворной формой сотрудничества по праву следует считать подготовку и проведение совместных конференций и семинаров по актуальным проблемам борьбы с преступностью. Целесообразно также использовать воз­ можности объединения усилий органов прокуратуры и Следствен­ ного комитета при подготовке предложений по совершенствованию законодательства, направленного на профилактику преступлений, информационных материалов для органов государственной вла­ сти. В практике делового сотрудничества могут быть задействова­ ны также координационные связи.

Сравнительно легко прогнозируются актуальные сферы действия режима взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета. К ним, безоговорочно, можно отнести укрепление за­ конности в сфере правоохранительной деятельности, борьбу с кор­ рупцией, защиту от расхищения бюджетных средств, в результате которых государству наносится вред, исчисляемый миллиардами рублей, незаконный вывод за рубеж валютных ценностей и др.

Эффективность профессиональных взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета, как показывает изучение прокурорской и следственной практики, самым непосредственным образом зависит от совершенства правового регулирования их де­ ятельности и, в первую очередь, от точности определения право­

вого статуса каждой из взаимодействующих сторон. Причем целе­ сообразно вести речь не только о балансе полномочий прокуроров и руководителей следственных органов, но и в нс меньшей степе­ ни об их достаточности для адекватного выполнения возложенных на них функций. Сейчас важно освободиться от неоправданных ограничений, затрудняющих прокурору возможность оператив­ но и в полном объеме выявлять и принимать меры по устранению нарушений закона в работе предварительного следствия, а следо­ вателю своевременно получать квалифицированную помощь со стороны прокурора, необходимую для осуществления качествен­ ного расследования.

Контрольные вопросы

1. Дайте понятие системы органов прокуратуры. Назовите ос­ новные элементы системы.

2.Опишите структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, выполняемые ею функции.

3.Покажите место и роль в системе прокуратуры Российской Федерации прокуратур субъектов Российской Федерации.

4.Дайте характеристику прокуратур городов и районов как основного звена системы прокуратуры Российской Феде­ рации.

5.Каковы назначение, структура, содержание выполняемых функций военных и других специализированных прокура-

тур?

ГЛАВА ШЕСТАЯ

Надзор за исполнением законов

§ 1. Понятие и предмет надзора

Надзор за исполнением законов (обший надзор)1 охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связан­ ной с правоприменительной практикой. Сферой надзора охва­ тывается применение норм права всеми федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами, их должностными лица­ ми, органами управления и руководителями негосударственных организаций в сфере экономики, образования, культуры, обеспе­ чения общественной и национальной безопасности, иных областях жизни общества и государства. Обший надзор распространяется на сферу исполнения всех действующих на территории Российской Федерации законов, регламентирующих деятельность указанных органов и организаций.

Значение надзора за исполнением законов хорошо известно специалистам. От него во многом зависит в целом состояние за­ конности в стране. Результаты общенадзорной деятельности при надлежащем их восприятии, учете и использовании в социальной практике способны приносить ощутимую пользу при решении ши­ рокого круга задач государственного строительства, экономиче­ ского и социального развития страны. В надзоре за исполнением законов, обеспечивающем выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования, пресечение возможности их эволюции в более опасные, преступные деяния, реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы. Ис­ пользование возможностей общего надзора прокуратуры в деле раннего предупреждения преступлений составляет важнейшее, необходимое условие эффективной борьбы с преступностью в об­ щегосударственном масштабе.

надзор за исполнением законов не ограничен только рассматриваемой отраслью прокурорского надзора.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Внем выделены два как бы самостоятельных элемента:

1.Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполне­ ние законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законо­ дательными) и исполнительными органами государственной вла­ сти субъектов Российской Федерации, органами местного само­ управления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления обществен­ ного контроля за обеспечением прав человека в местах принуди­ тельного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководи­ телями коммерческих и некоммерческих организаций.

2.Соответствие законам правовых актов, издаваемых указан­ ными органами и должностными лицами.

Фактически же как в первом, так и во втором случаях речь идет о различных проявлениях единой, по своей сути, направленности надзорной деятельности на решение определенного рода стоящих перед прокуратурой задач, в чем, собственно говоря, наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соблюдение требований о соответствии законам правовых актов, издаваемых органами го­ сударственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм испол­ нения законов. Специальное указание в статье закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых ак­ тов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной де­ ятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 21 Закона «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации» понятия исполнения закона включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой ак­ тивную деятельность но осуществлению содержащихся в них пред­ писаний, выполнение субъектом права возложенных на него обя­ занностей, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юриди­ чески значимые последствия (правовых актах), материализуются дозволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция закона как регулятора обще­ ственных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все обла­ сти правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отмстить, что прокура­ тура осуществляет надзор за исполнением законов строго опреде­ ленной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Феде­ рации» совокупностью органов, организаций и должностных лиц. Их перечень, представленный в ст. 21 Закона, является исчерпыва­ ющим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999 г., который устранил до­ пущенный в редакции Закона «О прокуратуре Российской Феде­ рации» 1995 г. пробел, выразившийся в невключении в его ст. 21 органов управления и руководителей коммерческих и некоммер­ ческих организаций. Это, как известно, серьезно осложняло про­ цесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совершение основной массы правонарушений. Ошибка была поправлена, как сказано выше, Федеральным законом от 10 февраля 1999 г.

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целе­ направленность и профессиональная определенность надзорной деятельности прокуратуры.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 1 и 21) устанавливает, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнени­ ем законов, действующих на территории Российской Федерации. В настоящее время действующие на территории Российской Фе­ дерации законы представляют двухуровневую систему, элемента­ ми которой выступают федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и за­ конов субъектов Российской Федерации.

В системе законов, надзор за исполнением которых осущест­ вляет прокуратура, первое место занимает главный закон страны — Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации как акт прямого действия оказывает непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения, причем в первую очередь на общественные отношения, которые имеют наиболее важное значение для жизнеспособности общества и го­ сударства, нормальных условий жизни его граждан. Неуклонное соблюдение Конституции Российской Федерации составляет фун­ дамент законности. Закон СССР «О прокуратуре СССР» (1979), Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федера­ ции», принятый в 1992 г., не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Основного Закона страны, хотя это презюмировалось, и надзор за исполне­ нием конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в законе порождало известную не­ определенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-пра­ вовых установлений. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 10 февраля 1999 г., в соответствии с которым в по­ нятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ. обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и нормативным актом высшей юридической силы утвердил ту серьезную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия Основ­ ного Закона страны.

Федеральные законы занимают приоритетное место в практи­ ке прокурорского надзора в силу ряда обстоятельств. Их содержа­ ние в обязательном порядке должно соответствовать положени­ ям и принципам Конституции Российской Федерации, одной из главных форм реализации которых они предназначены быть. Фе­ деральные законы принимаются по предметам ведения Россий­ ской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, охватывая наиболее значимые сферы правового регулирования жизни общества и государства. Федеральные за­ коны оказывают заметное влияние на формирование всей норма­ тивной базы страны. Отточного и единообразного их применения

впервую очередь зависит состояние законности и правопорядка

вРоссийском государстве. Данные качества федеральных законов

Кроме них к совокупности нормативных актов, надзор за испол­ нением которых осуществляет прокуратура, относятся между­ народные договоры Российской Федерации и общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся соглас­ но ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы.

Нормы и принципы международного права имеют приоритет­ ное значение в случаях расхождения с отечественным законода­ тельством. Как сказано в Конституции РФ, «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем установленные законом, то применяются правила международ­ ного договора». В числе актов международно-правового характе­ ра несомненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948), Конвенция о защите прав че­ ловека и основных свобод (1950), Международный пакт о граж­ данских и политических правах (1966), конвенции между Пра­ вительством РФ и правительствами других стран об исключении двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и иму­ щество и др.

Несмотря на то что законодательство о прокуратуре вполне опре­ деленно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказывают­ ся суждения об отнесении к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов.

Правда, в последние годы такого рода суждения стали форму­ лироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости под­ законных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции оттор­ жения у сторонников классической системы взглядов на прокура­ туру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях данная позиция, по суще­ ству, лишилась той фактической базы, которая позволяла видеть актуальность распространения прокурорского надзора на испол­ нение подзаконных актов. Сейчас имеются все условия для нор­ мальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны и потому нет необходимости для замещения

150 Глава 6. Надзор за исполнением законов

законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части серьезных разногласий среди теоретиков прокурорского над­ зора в целом не наблюдается. Гораздо сложнее дело обстоит с ре­ шением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения не просто о допустимости, а необходи­ мости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрошая и в какой-то мере облег­ чая нелегкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущ­ ности надзорной деятельности не может ее не дискредитировать.

Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в обще­ государственном масштабе надзор только за соблюдением Кон­ ституции РФ и исполнением действующих на территории Россий­ ской Федерации законов. Ни о каких-либо иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» и международные нормы и принципы, международные договоры, однако они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии с законами за ними даже призна­ ется приоритет перед законами Российской Федерации.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, ин­ струкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реаль­ ного исполнения законов. В них нередко получают конкретизацию отдельные положения законов, излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъ­ ектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно, необходимо. Но делать из это­ го вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, сколько-нибудь до­ статочных оснований нет. Единственное исключение может быть допущено только в отношении подзаконных актов, находящихся в нормативном единстве с законами.

Исполнение подзаконных актов — это предмет деятельности других органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов наделе означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее несвойственных ей функций. Нельзя не считаться и с тем, что подзаконные акты — это акты за­

коноисполнительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускалось искажение смысла закона, вводились нормы, не пред­ усмотренные законодательными актами. Прокуратура в силу сво­ его государственно-правового статуса обязана осуществлять над­ зор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

Для уяснения сущности предмета прокурорского надзора за ис­ полнением законов следует иметь точное представление о показате­ лях, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов применения права. В отношении действий, как правило, сколько-нибудь заметных трудностей в практике проку­ рорского надзора не возникает. В законе обычно признаки допусти­ мых действий определяются достаточно точно и конкретно через механизм распределения прав и обязанностей субъектов приме­ нения права. Этим же целям служит фиксация в законе правовых последствий, мер ответственности при нарушении установленных запретов. Сложнее обстоит дело с определением соответствия за­ конам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О проку­ ратуре Российской Федерации».

Изучение практики правотворческой деятельности и проку­ рорского надзора позволяет выделить в качестве признаков не­ соответствия правовых актов законам достаточно большое число показателей. Наиболее часто наблюдаются факты издания пра­ вовых актов на основании законов, регламентирующих иные, не­ жели отраженные в правовом акте, вопросы, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие тех фактических обстоятельств, кото­ рые давали бы возможность применения данного закона. Это мо­ жет происходить по причине незнания закона, но может являться средством обхода запретов, присвоения тем или иным органом не принадлежащих ему полномочий и др.

Не менее распространенной разновидностью несоответствия правовых актов закону является издание правового акта на осно­ вании или во исполнение признанного недействующим или утра­ тившим силу закона. В данном случае причиной обычно выступает отсутствие надлежащей правовой подготовки субъекта правоприме­ нения, хотя могут действовать и иные факторы. Противоречащим закону нередко является правовой акт, который принимается на основе закона, действительно регулирующего данный вид обще­ ственных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона и соответственно обоснование заведомо неправомер­ ного решения, фиксируемого в правовом акте. На несоответствие