Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

Благодаря хорошо продуманной структуре, определенной с уче­ том опыта работы над Законом СССР «О прокуратуре СССР», пер­ вым российским законом о прокуратуре, и адекватного отражения специфики целей и функций прокуратуры, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в свое время обеспечил и до принятия нового закона, вне всякого сомнения, будет про­ должать обеспечивать уверенный режим правового регулирования всех ключевых вопросов организации и деятельности прокурату­ ры. В настоящее время в нем выделяются семь разделов, включа­ ющих (номинально — фактически их больше) 54 статьи. Вот их краткая характеристика.

Вразделе I излагаются Обшие положения. В нем получили ос­ вещение функции прокуратуры, принципы организации и дея­ тельности прокуратуры, правовые основы деятельности прокура­ туры, ряд общих положений организационно-правового характера.

Вразделе II Федерального закона дается развернутая характе­ ристика системы и организации прокуратуры Российской Федера­ ции. Здесь содержатся статьи, определяющие статус образующих систему прокуратуры звеньев, полномочия прокуроров различных уровней, порядок назначения на должность Генерального про­ курора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров.

Раздел 111 и следующий за ним раздел IV раскрывают содержа­ ние и условия осуществления профилирующей функции проку­ ратуры — надзорной, а также функции участия прокурора в рас­ смотрении дел судами.

Раздел V посвящен особенностям службы в органах и организа­ циях прокуратуры, кадрового обеспечения органов прокуратуры, мерам правовой и социальной зашиты, материального и социаль­ ного обеспечения прокурорских работников.

В разделе VI содержатся нормы, устанавливающие особенности организации и обеспечения деятельности органов военной проку­ ратуры, касающиеся, в частности, системы и структуры органов военной прокуратуры, кадров органов военной прокуратуры, пол­ номочий военных прокуроров и др.

Завершающий раздел VII заключает в себе правовые нормы, определяющие порядок финансирования и материально-техни­ ческого обеспечения органов и учреждений прокуратуры, стати­ стической отчетности и др.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995 г. знаменовал качественно новый, более высокий уровень правового регулирования организации и

деятельности прокуратуры. Законом кардинально решена большая группа вопросов принципиального характера, а именно:

—упорядочена система функций прокуратуры, в частности, восстановлена функция координации деятельности правоохрани­ тельных органов по борьбе с преступностью, получила признание функция международно-правового сотрудничества, скорректиро­ вана функция участия в правотворческой деятельности с расчетом на максимально полное использование правотворческого потен­ циала прокуратуры, устранена излишняя детализация в характе­ ристике участия прокурора в рассмотрении дел судами;

—в качестве нового самостоятельного направления прокурор­ ского надзора был выделен представленный самостоятельной гла­ вой надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граж­ дан, как свидетельство усиления правозащитной направленности деятельности прокуратуры;

—внесены уточнения в положения, характеризующие предме­ ты прокурорского надзора по различным его отраслям, в частно­ сти, положительно решен долгое время бывший дискуссионным вопрос о включении в сферу прокурорского надзора правотвор­ ческой и правоприменительной деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Россий­ ской Федерации;

—введен более строгий подход к определению системы проку­ ратуры, не допускающий создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в си­ стему прокуратуры Российской Федерации;

—с большей определенностью были названы гарантии незави­ симости прокуроров от решений политических партий и движений указанием на то, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политиче­ ские цели, и принимать участие в их деятельности;

—было закреплено начало единого правового регулирования вопросов организации и деятельности территориальных и воен­ ных прокуратур путем включения в Федеральный закон раздела VI «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры», устранившего ранее действовавшую прак­ тику правового регулирования вопросов военной прокуратуры от­ дельным самостоятельным законодательным актом;

—заметно усилены материальные, социальные и правовые га­ рантии независимости прокуроров от местнических и ведомствен­ ных влияний.

В целом Федеральный закон «О прокуратуре Российской Фе­ дерации» по сравнению с многими законами отличается завидной стабильностью. Тем нс менее, в силу объективных и, пожалуй, в нсменыпей степени субъективных причин, изменений и дополнений закона избежать не удалось. Эволюция содержания Федерально­ го закона в редакции 1995 г. проходила преимущественно по двум направлениям. Первое из них касалось укрепления правовой базы прокуратуры, уточнения, в том числе связанного с изменениями законодательства, и развития содержавшихся в Федеральном за­ коне положений и, следовательно, концептуальных основ закона не влекло. Второе направление, напротив, характеризовали реше­ ния, основанные на субъективном усмотрении, ревизии, не всег­ да удачной и оправданной, отдельных положений Федерального закона и. соответственно, не способные оказать конструктивное влияние на деятельность прокуратуры и объективно требующие принимать решения по последующей коррекции законодательства.

Первое направление наиболее масштабно полно и наглядно ха­ рактеризуют новеллы, привнесенные в законодательство о проку­ ратуре Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Сейчас уже немногим известно, что Федеральный закон «О про­ куратуре Российской Федерации» в редакции 1995 г. принимался, так же как первый российский закон, в атмосфере острых дискус­ сий. По вполне понятным причинам по ряду вопросов принципи­ ального характера принимаемые решения носили компромиссный характер, не отвечали в полной мере интересам эффективного пра­ вового регулирования деятельности органов прокуратуры. Про­ должение работы по совершенствованию закона о прокуратуре Российской Федерации, проходившей в более благоприятной об­ становке, позволило дополнить закон рядом важных для судьбы прокуратуры нововведений, воплощенных в Федеральном законе от 10 февраля 1999 г. В кратком изложении их суть сводится к сле­ дующему:

— внесено существенное уточнение в понятие предмета проку­ рорского надзора за исполнением законов, дополненного указани­ ем о том, что в предмет надзора входит соблюдение Конституции Российской Федерации, позволившее более точно и однозначно отразить государственно-правовую природу деятельности проку­ ратуры как органа, обеспечивающего защиту законов и в первую очередь защиту Конституции Российской Федерации;

—впервые на законодательном уровне закреплено положение

ослужбе в органах прокуратуры как особом, самостоятельном виде федеральной государственной службы, более четкое оформление обрели полномочия по назначению на должность и освобождению от должности, порядок прекращения службы в органах и учреж­ дениях прокуратуры;

—подробно сформулированы требования, предъявляемые кли­ пам, принимаемым на службу в органы и учреждения прокуратуры, выведены на уровень законодательного регулирования вопросы прохождения службы прокурорских работников за счет включе­ ния в Федеральный закон норм, до этого содержавшихся в «По­

ложении о прохождении службы в органах и учреждениях проку­ ратуры Российской Федерации», утвержденном Постановлением Государственной Думы, соответственно изменено название раз­ дела V Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера­ ции», который стал именоваться: «Служба в органах и учрежде­ ниях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры»;

— получили развитие и конкретизацию нормативные установле­ ния раздела VI «Особенности организации и обеспечения деятель­ ности органов военной прокуратуры», окончательно закрепившие начало единого правового регулирования вопросов организации и деятельности территориальных и военных прокуратур, введен­ ного Федеральным законом от 17 ноября 1995 г.;

внесены существенные изменения в систему правового регу­ лирования работы прокурора по надзору за исполнением законов, в число направлений прокурорского надзора был включен надзор за исполнением законов судебными приставами, расширен диа­ пазон правовых средств по предупреждению правонарушений, устранено ограничение, исключавшее включение в число объек­ тов прокурорского надзора органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

После февраля 1999 г. изменения в Федеральный закон «О про­ куратуре Российской Федерации» продолжали вноситься, хотя и не имели столь значительного масштаба. В основном они касались уточнения положений отдельных статей Закона1. Одним из наи­ более значимых последующих законодательных решений являет­ ся дополнение Федерального закона «О прокуратуре Российской

1 О постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, каса­ ющихся Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», см. § 5 настоящей главы.

Федерации» статьей 9.1 «Проведение антикоррупционной экс­ пертизы нормативных правовых актов», введенной на основании Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 171-ФЗ.

Второе направление эволюции закона о прокуратуре представ­ ляют законы, отражающие внешне как бы изолированные, но фак­ тически тесно связанные тенденции, определяющие, с одной сто­ роны, курс на расширение правового поля прокуратуры, а с другой стороны, направленные на пересмотр ряда принципиальных уста­ новок, определявших условия организации и деятельности проку­ ратуры на протяжении многих лет, в том числе и затрагивающих функции и полномочия прокуратуры.

Проявление первой тенденции отражает принятие законов, воз­ лагающих на прокуратуру выполнение несвойственных ей функций. Примером может служить статья 51 закона о прокуратуре в редакции Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 4-ФЗ, согласно кото­ рой на Генеральную прокуратуру было возложено ведение единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, со­ стоянии преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а так­ же установление единого порядка формирования и представления отчетности в органах. Еще больше вопросов вызывает возложение на прокуратуру обязанности формирования ежегодного плана про­ ведения проверок контролирующими органами в сфере предприни­ мательской деятельности, которая установлена Федеральным зако­ ном от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении го­ сударственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Прежде справедливо критиковали прокуратуру за причастность к выполнению функций контролирующих органов. Это отвлекало силы и средства прокуратуры от решения непосредственно стоящих перед прокуратурой задач. Названная статья 51 вполне заслужива­ ет аналогичного упрека, так же как и не нашедшие места в законе

опрокуратуре названные выше предписания о роли прокуратуры

вформировании сводного плана проверок, осуществляемых кон­ тролирующими органами.

Другая тенденция, лежащая в основе эволюции (вполне допу­ стимо говорить о ней как о «революционной») закона о прокурату­ ре, не касаясь полномочий прокуроров (о них речь пойдет ниже), определила радикальные изменения, внесенные в правовое регу­ лирование прокуратуры Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный ко­

деке Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон от 5 июня 2007 г.). Послед­ ним правовые основы деятельности прокуратуры были дополнены включением в них нормативных правовых актов Президента Рос­ сийской Федерации, регламентирующих организацию и порядок деятельности учрежденного в системе прокуратуры Российской Федерации Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Из состава должностей во всех звеньях системы про­ куратуры Российской Федерации исключались должности следо­ вателей. Раздел о системе и организации прокуратуры Российской Федерации Федерального закона о прокуратуре пополнился ста­ тьей, характеризующей статус и систему Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации1. В дальнейшем в связи с принятием Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 4ОЗ-ФЗ «О Следственном Комитете Российской Федерации» положения, относившиеся к деятельности Следственного комитета, из Феде­ рального закона о прокуратуре были исключены.

Законом от 5 июня 2007 г. были существенно пересмотрены полномочия прокуроров, повлекшие изменение объема и поряд­ ка выполнения некоторых функций прокуратуры: уголовного пре­ следования, надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, надзора за исполнением зако­ нов. В частности, значительная часть полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования в досудебных стади­ ях была закреплена за руководителем следственного органа. Как крупную потерю для прокуратуры восприняли прокурорские ра­ ботники, ученые-юристы лишение прокурора права возбужде­ ния уголовного дела, отрицательно сказавшееся прежде всего на результативности реализации материалов надзорных проверок. Утратила силу и статья закона о прокуратуре, устанавливавшая функцию расследования преступлений прокуратурой, а указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам рас­ следования сохранили свою сферу приложения и обязательность исполнения только для органов дознания.

В настоящем параграфе дана общая характеристика Федераль­ ного закона «О прокуратуре Российской Федерации». Конкретно содержание представленных в нем положений освещается в соот­ ветствующих главах учебника.

1 Указом Президента Российской Федерации от 27 сентября 2010 г. на его базе создан Следственный комитет Российской Федерации.

§3. Процессуальное законодательство

ииные законодательные акты

Законодательством Российской Федерации предусмотрено участие прокурора в уголовном, гражданском и административ­ ном судопроизводстве и согласно сложившейся законотворческой практике нормы законодательства, которыми прокурор руковод­ ствуется в своей деятельности, в настоящее время рассредоточены соответственно в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации, Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, процессуальных частях Кодекса Российской Федера­ ции об административных правонарушениях и Кодексе админи­ стративного судопроизводства Российской Федерации. Прямые указания на необходимость руководствоваться в процессе осу­ ществления прокурорами своей деятельности нормами процессу­ ального законодательства содержатся в ст. 30 и 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Действующие нормы процессуальных кодексов, устанавливаю­ щие основания участия, правовой статус и полномочия прокурора в уголовном, гражданском и административном судопроизводстве, изначально определяются правовой природой, спецификой осу­ ществляемых прокуратурой функций, что позволяет рассчитывать (если нс в ближайшее время, то в перспективе), что они обязатель­ но займут подобающее им место в законодательстве о прокуратуре.

В настоящее время процессуальные законы регулируют широкий круг вопросов участия прокурора в уголовном, гражданском и ад­ министративном судопроизводстве. Им посвящены специальные статьи (например, статьи 34, 45 ГПК РФ, статьи 40, 52 АПК РФ, статьи 24.6, 25.11 КоАП РФ, статьи 37, 39 КАС РФ и др ). Содер­ жащиеся в них нормы определяют ключевые позиции в характе­ ристике процессуального статуса прокурора, участвующего в су­ дебном рассмотрении дел. Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации принадлежит, кроме того, основная роль в обозначении функций прокурора в досудебных стадиях уголов­ ного судопроизводства, форм и правовых средств их реализации. В действующем УПК Российской Федерации впервые введена от­ дельная часть (пятая), посвященная правовому регулированию во­ просов международного сотрудничества в сфере уголовного судо­ производства, в которой содержится ряд статей, устанавливающих порядок взаимодействия прокуроров с компетентными органами

и должностными лицами иностранных государств по вопросам правовой помощи по уголовным делам и выдачи лиц для голов­ ного преследования или исполнения приговора.

Нормы, устанавливающие основания осуществления проку­ рорского надзора в отдельных сферах правовых отношений и пра­ воприменительной деятельности, представлены также в большой группе законов, причем для их массива характерна тенденция к дальнейшему расширению.

Среди названной категории законов следует назвать федераль­ ные законы: от 7 февраля 2011 г. «О полиции»; от 3 апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности», от 12 августа 1995 г. «Об опе­ ративно-розыскной деятельности»; от 10 января 1996 г. «О внешней разведке»; от 21 июня 1997 г. «О судебных приставах»; от 14 апреля 1999 г. «О вневедомственной охране», от 25 декабря 2008 г. «О про­ тиводействии коррупции», от 28 декабря 2010 г. «О Следственном комитете Российской Федерации»; Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уго­ ловные наказания в виде лишения свободы» и ряд других феде­ ральных законов.

В указанных законах устанавливается право Генерального проку­ рора Российской Федерации и нижестоящих прокуроров осущест­ влять надзор за исполнением федерального законодательства соот­ ветствующими органами. В отношении нижестоящих прокуроров используется их обозначение либо как подчиненных Генеральному прокурору Российской Федерации прокуроров, либо уполномочен­ ных им прокуроров. Уполномоченные Генеральным прокурором Российской Федерации прокуроры тоже являются подчиненны­ ми ему, однако в данном случае действует ограничительный прин­ цип — надзор за законностью определенных видов деятельности осуществляется не просто подчиненными Генеральному прокуро­ ру Российской Федерации прокурорами, а только теми, в отноше­ нии которых изданы специальные приказы. О подчиненных Гене­ ральному прокурору прокурорах говорится в федеральных законах «О полиции», «О Следственном комитете Российской Федерации», «Об обороне», «О судебных приставах» и др., об уполномоченных прокурорах — в Законе Российской Федерации «Об учреждени­ ях и органах, исполняющих наказание в виде лишения свободы», федеральных законах «Об оперативно-розыскной деятельности», «О внешней разведке», «О вневедомственной охране» и др.

В рассмотренных законодательных актах не только фиксируется возложение на прокуратуру осуществления надзора за законностью

деятельности соответствующих органов и служб. В них также уста­ навливаются полномочия, определяющие основания и формы ра­ боты прокурора по надзору. В частности, характеризуя обязанности органов и служб, надзор за исполнением законов которыми осущест­ вляет прокурор, закон во всех случаях, чреватых опасностью нару­ шения законов, выхода за его пределы, предусматривает необходи­ мость информирования прокурора о происшествиях чрезвычайного характера. Это, например, касается фактов применения физической силы, спецсредств, огнестрельного оружия, действий, повлекших ранения или смерть граждан, и т.п. В Федеральном законе «Об опе­ ративно-розыскной деятельности» вообще подробно раскрываются полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органа­ ми, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Такой подход объяснялся вроде как спецификой этой деятельности и осо­ бенностями ее правового регулирования, хотя на самом деле здесь наблюдается действие других причин, дающих основание считать, что о полномочиях прокурора в сфере надзора за законностью опе­ ративно-розыскной деятельности предпочтительнее было бы ска­ зать в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

Говоря о правовых основах деятельности прокуратуры Россий­ ской Федерации, необходимо указать законы, ориентирующие на активное участие прокуроров в защите государственных и обще­ ственных интересов. К их числу относится, например, Федераль­ ный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, пра­ вах и гарантиях их деятельности», согласно которому в случае, если деятельность профсоюза противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Фе­ дерации, федеральным законам, она может быть приостановлена на срок до 6 месяцев или запрещена решением Верховного Суда Российской Федерации или соответствующего суда второго зве­ на судебной системы по заявлению Генерального прокурора Рос­ сийской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации (ст. 10). Вместе с тем прокуроры играют активную роль в обеспе­ чении судебной зашиты прав профсоюзов. Согласно ст. 29 назван­ ного закона дела о нарушениях прав профсоюзов рассматриваются судом как по исковому заявлению или жалобе соответствующего органа профсоюза, первичной профсоюзной организации, так и по заявлению прокурора.

Наряду с законодательными актами отдельные вопросы, отно­ сящиеся к деятельности органов прокуратуры, могут регламенти­ роваться нормативными правовыми актами Президента Россий­

ской Федерации. В данном случае в первую очередь имеются в виду указы, находящиеся в нормативной связи с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Законом, например, предусмотрено, что полномочия прокурора по обеспечению ко­ ординации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, помимо указанных в Законе, устанавливаются Положением о координации деятельности по борьбе с преступ­ ностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Та­ кое Положение было утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567. Также Указом Президента Российской Федерации от 21 ноября 2012 г. № 1563 утверждено обозначенное в законе о прокуратуре Положение о классных чи­ нах прокурорских работников. Указами Президента Российской Федерации решаются вопросы определения Генеральной проку­ ратуры Российской Федерации в качестве центрального органа по реализации положений конвенций ООН (против коррупции, против транснациональной преступности и др.), касающихся вза­ имной правовой помощи по уголовным делам.

§ 4. Международные договоры Российской Федерации

Зашита прав и свобод человека и гражданина, борьба с пре­ ступностью, все более зримо приобретающей транснациональ­ ный характер, и ее наиболее опасной формой — международным терроризмом, противодействие экстремизму и коррупции, прояв­ лениям неонацизма, борьба с незаконным оборотом наркотиков, незаконной торговлей оружием, преступная эксплуатация при­ родных объектов уже давно, на протяжении многих лет не явля­ ются исключительной сферой внутренней политики государств и предопределяют настоятельную необходимость объединения усилий всего мирового сообщества в борьбе с антиобщественным явлениями и процессами, представляющими угрозу нормальной жизни и интересам миллионов людей, живущих на планете. Для консолидации усилий по противодействию антиобщественными деяниям на международном уровне, как убедительно свидетель­ ствует мировая практика, необходима надлежащая правовая база, в которой ведущее место занимают международные договоры.

Являясь, наряду с общепризнанными нормами и принципами международного права, составной частью правовой системы госу­ дарства и одновременно представляя важнейший элемент правовых основ деятельности прокуратуры Российской Федерации, между­