Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

ции», признав его не противоречащим Конституции Российской Федерации «постольку, поскольку, являясь гарантией от недопу­ стимого вмешательства в деятельность органов прокуратуры Рос­ сийской Федерации, он освобождает прокурора и следователя1 от обязанности давать какие-либо объяснения по существу находя­ щихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом». Вместе с тем Конституци­ онный Суд Российской Федерации признал п. 2 ст. 5 Федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации «постольку, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприме­ нительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органа­ ми прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа»2. Приведенные положения указывают, что закон ограждает прокурора от какого бы то ни было влияния извне. Однако он обязан не допускать рас­ хождения своей деятельности со смыслом ст. 24 Конституции Рос­ сийской Федерации.

§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры

Принцип профилирующей надзорной специализации деятельно­ сти органов прокуратуры. Жизнеспособность каждой системы го­ сударственных органов зависит прежде всего от востребованности результатов ее действий обществом и государством, что, в свою очередь, определяется содержанием задач, стоящих перед соответ­ ствующей системой, и степенью эффективности их решения. Как прокуратура полифункционального типа прокуратура Российской Федерации сориентирована на решение широкого спектра задач. В то же время согласно закону основной целью прокуратуры, как уже отмечалось, выступают обеспечение верховенства закона,

1 Тогда в прокуратуре был следственный аппарат.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. № 3. С. 19-20.

единства и укрепления законности, зашита интересов личности, общества, государства, в достижении которой, как показывают результаты деятельности прокуратуры, ведущая роль принадле­ жит надзору за соответствием действий и актов государственных органов, негосударственных структур, должностных и иных лиц Конституции Российской Федерации, действующим на террито­ рии страны законам. Надзор за исполнением законов определя­ ет профиль деятельности прокуратуры и должен рассматриваться не просто в качестве основополагающей функции прокуратуры, а функции, определяющей ее профилирующую специализацию. Профилирующая надзорная специализация деятельности проку­ ратуры имеет настолько важное значение для правоохранитель­ ной практики, оказывает настолько радикальное воздействие на всю деятельность прокуратуры, что с полным правом может быть обозначена в качестве одного из принципов организации и дея­ тельности прокуратуры. По смыслу и содержанию принцип про­ филирующей надзорной специализации тесно связан с другими

и российских законов, как уже отмечалось и на что будет обра­ щаться внимание и в дальнейшем, наиболее точно и всесторонне выражает государственно-правовое предназначение прокуратуры. В надзорном качестве российская прокуратура обеспечивает реше­ ние таких задач, которые не решает ни одна другая государствен­ ная структура. Все функции прокуратуры своим существованием обязаны этой, вполне заслуживающей обозначения профилиру­ ющей, функции прокуратуры.

Культивируемые некоторой частью юристов настроения об отстранении прокуратуры от выполнения надзорной функции, будучи реализованы, способны повлечь отнюдь не простое изме­ нение объема решаемых ею задач, а прекращение деятельности важнейшего элемента механизма укрепления законности в стра­ не, упразднение органа наблюдения за состоянием законности, аналога которому нет в мировой практике, органа дееспособного и необходимого для эффективного функционирования россий­ ской государственности.

Нелишне заметить, что многие ошибки, в которых упрекает­ ся прокуратура, в большинстве случаев связаны с реализацией не надзорной, а других функций, выполняемых ею (уголовного пре­ следования, координации и др.). Надзорная специализация дея­

тельности прокуратуры по мере социальной и экономической ста­ билизации в стране будет приобретать все большее значение как ведущего средства укрепления законности.

Надзор за исполнением законов в качестве профилирующей функции прокуратуры представляет собой удачную форму государ­ ственной деятельности по укреплению законности и правопорядка в стране, позволяющую сочетать активность не имеющей никаких иных интересов, кроме государственных, системы органов про­ куратуры по выявлению и устранению нарушений закона с про­ фессиональным характером действий государственных и других структур, обладающих в силу своего правового статуса реальными полномочиями по устранению нарушений закона. Прокуратура, как было сказано выше, сама непосредственно не отменяет про­ тиворечащий закону правовой акт, а лишь приносит на него про­ тест либо направляет заявление в суд. Рассматривают же протест, заявление прокурора и принимают по нему решение орган, наде­ ленный правом отмены или изменения опротестованного проку­ рором правового акта, или, соответственно, суд.

Как орган государства прокуратура по отношению к нарушению закона не может руководствоваться принципом диспозитивности. При любых нарушениях закона прокурор не вправе выбирать: ре­ агировать ему на них или нет. Реагировать он обязан во всех слу­ чаях. Цель у него одна — устранить нарушение закона и добиться восстановления нарушенного права. Отсюда его полная свобода

исамостоятельность в выборе действий по устранению правона­ рушений. Четкая постановка перед органами прокуратуры целей

иобусловленных ими задач укрепления законности, обеспечения верховенства закона и единства законности исключает саму мысль

овозможности уклонения прокурора от их решения. Прокурор, который пасует перед нарушениями закона, проявляет нереши­

тельность или элементарное бездействие, демонстрирует свою профессиональную несостоятельность и, понимая это, должен уступить свое место другому, более подготовленному к исполне­ нию прокурорских обязанностей работнику.

Как выполняющая ключевую роль в выявлении, устранении, предупреждении нарушений российских законов надзорная функ­ ция сейчас особенно важна, поскольку обеспечиваемый ею вклад в укрепление законности и правопорядка является одним из ре­ шающих факторов сохранения и поддержания стабильности в об­ ществе и государстве.

Конечно, к качеству работы прокуратуры можно (и, по всей ви­ димости, нужно, когда для этого имеются основания) предъявлять определенные претензии, связанные с общим неблагополучным состоянием законности в стране. Тем более что многие события последних лет не лучшим образом влияли на показатели практики прокурорского надзора. Однако лишать прокуратуру значительной части возможностей по решению задач укрепления законности нельзя. Функция надзора не только не исчерпала себя, но и как в настоящее время, так и в обозримом будущем будет сохранять за собой роль эффективного средства пресечения и предупрежде­ ния правонарушений.

Прокуратура оказывает позитивное воздействие на укрепле­ ние законности в деятельности правоохранительных органов, что особенно важно в современной далеко не простой экономической и социальной ситуации, сложной криминогенной обстановке, характеризующейся негативными тенденциями, свойственными состоянию и динамике преступности. Полномочия прокуроров, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судами уголов­ ных и гражданских дел, в арбитражном процессе, позволяют им помогать судам в соблюдении требований законности в судопро­ изводстве. От прокуроров во многом зависит состояние законно­ сти в исправительных учреждениях.

Надзорная специализация деятельности органов прокуратуры, выделяя прокуратуру среди других государственных органов, об­ условливает занятие прокуратурой особого места в государствен­ ном механизме. Ни один другой орган не может претендовать, по крайней мере, в ближайшей обозримой перспективе, на замеще­ ние этой ниши. Осуществляемый прокуратурой надзор за испол­ нением законов представляет собой деятельность специализиро­ ванного государственного органа, не связанного ведомственными и местническими ограничениями, деятельность, осуществляемую от имени государства во имя государственных интересов. Способ­ ность противостоять местным и ведомственным влияниям состав­ ляет одну из самых сильных сторон прокурорской деятельности, причем эти качества прокуратура должна проявлять в масшта­ бе практически всей правоприменительной практики1. В своем

1 В данном случае масштабность работы органов прокуратуры не должна ис­

нередко встречаться в материалах средств массовой информации, выступлениях ангажированных представителей юридической профессии. Фактически при ис­

профессиональном качестве органа надзора по сфере и предмету деятельности, характеру используемых правовых средств проку­ ратура —единственный в государстве орган, имеющий подобный надзорный статус.

Принцип независимости прокуроров от внешнего воздействия. Не­

зависимость прокуроров давно и настойчиво подвергается сомне­ нию по различным причинам: «политизированности» руководства прокуратуры, зависимости от органов исполнительной власти по части финансирования прокуратуры, правовой незащищенности прокурорских работников, коррупции среди работников, осущест­ вляющих прием и назначение на должности сотрудников органов прокуратуры и др. Так и или иначе влияние названных факторов на деятельность органов прокуратуры отвергать пока, к сожалению, не представляется возможным. Поэтому нужно иметь реальное знание степени распространенности такого рода явлений, причин и способствующих им условий, тенденций их развития, конкретных действий, которые им могут и должны быть противопоставлены.

Как известно, возможность осуществления органами прокура­ туры полномочий независимо от местнических и ведомственных влияний предполагает наличие установленных законодательством гарантий правового, социального, материального и иного характера. Причем гарантии должны максимально точно учитывать особый характер деятельности прокуроров, направленность их действий на достижение государственно важных целей обеспечения верхо­ венства закона, единства и укрепления законности, конфликтную природу прокурорской деятельности, способную порождать раз­ личные формы давления на прокурорских работников (от попыток подкупа до применения мер физического воздействия). В целом можно констатировать, что в действующем законодательстве га­ рантии независимости профессиональной деятельности органов прокуратуры от негативных внешних и внутренний влияний нашли достаточное, хотя и не исключающее их более полное отражение.

Важнейшей гарантией независимости является установлен­ ный Конституцией Российской Федерации порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального проку­ рора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской

на восприниматься в этой связи как одно из свойств, отличительных признаков прокуратуры как системы, непосредственно решающей ответственные задачи укрепления законности.

Федерации и приравненных к ним прокуроров, не исключая так­ же и прокуроров городов и районов и приравненных к ним проку­ роров. Значительное внимание созданию деловой, эффективной системы организации работы сотрудников прокуратуры всех уров­ ней, оптимальных условий прохождения службы в органах проку­ ратуры уделено в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации». Законом четко определено в качестве принципа ор­ ганизации и деятельности прокуратуры, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных орга­ нов государственной власти, органов государственной власти субъ­ ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. С принципом независимости логично корреспондируется положение о том, что воздействие названных органов и организаций, а также средств массовой информации, их представителей, должностных лиц на прокурора в любой форме влечет установленную законом ответственность. Аналогично опре­ деляется ответственность за неисполнение требований прокурора.

Поглощенные повседневными заботами, выполняя гигантский объем работы (приведем только один, но красноречивый показа­ тель: в 2015 г. Президентом Российской Федерации было подпи­ сано 478 законов) законодатель не всегда придает должное зна­ чение вопросам независимости прокуратуры, как это случилось при принятии Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, создавшего искусственные и ненужные препятствия для выпол­ нения прокурором возложенных на него уголовно-процессуаль­ ным законом функций надзора и уголовного преследования в до­ судебных стадиях уголовного судопроизводства. Можно говорить о нежелательном отвлечении прокуроров от выполнения прямых обязанностей некоторыми функциями.

Поучительным свидетельством истинной заботы о независимо­ сти прокуроров может служить документ, пришедший из далекого прошлого, обозначенный как «О непредоставлении гражданским губернаторам права давать аттестации губернским прокурорам. 1828 год. Сентября 28. Сенатский указ», который имеет смысл, несмотря на его немалый объем, привести полностью.

«Правительствующий Сенат слушал дело по возникшему вопросу: вправе ли Гражданские Губернаторы делать атте­ стации о Губернских Прокурорах и Стряпчих. Приказали: Губернские Прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в Губерниях ничего против­ ного закону и общей пользе не происходило, и в случае их

88 Глава 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ

упущений, или преступления должности, они подвергаются ответственности пред Министром Юстиции, или суждению Правительствующего Сената. В Высочайше же утвержден­ ном I февраля 1819 года положении Комитета гг. Министров между прочим изъяснено: что польза службы требует, дабы Прокурор, как блюститель за точным исполнением зако­ нов и как чиновник, ни в чем Губернатору неподчиненный, никогда с ним и в тесной дружественной связи не был: ибо в сем последнем случае Верховное Правительство ни чрез кого уже по обязанности ни в каких беспорядках в Губернии и узнавать не будет иметь способа. Принимая все сие в со­ ображение и находя, что по распорядку службы Губернских чиновников. Губернские Прокуроры и Губернские Стряпчие состоят в непосредственной зависимости Министра Юсти­ ции, по удостоению коего и утверждаются они в сих званиях Правительствующим Сенатом, и из них последние по воз­ лагаемым на них Губернским Начальством комиссиям или поручениям, быв обязаны ответственностию в точном и за­ конном исполнении оных, подчиняются в сем только отно­ шении, как и прочие Губернские чиновники Губернскому Правлению,— Сенат считает, что затем дальнейшая зависи­ мость их аттестации по службе от Губернского Начальства, не может быть вмененною: ибо Губернский Прокурор, или нередко заступающий на его место Губернский Стряпчий, будучи блюстителем за повсеместным в Губернии исполне­ нием законов, в случае каких-либо по делам службы несо­ гласий его с Начальником Губернии, или в случае представ­ ления Начальству о неправильном действии Губернатора, может навлекать к себе со стороны его нерасположение, а следовательно, если бы аттестация таковых чиновников зависела от Губернатора, они могли бы, при всей похваль­ ной своей службе, лишиться справедливого по оной удостояния. Почему, следуя цели помянутого Высочайше утверж­ денного 1 февраля 1819 года положения, как состоявшегося после уже издания указа Правительствующего Сената 12 мая 1813 года, коим велено доставлять в Герольдию списки вме­ сте с другими чиновниками и о Губернских Прокурорах и

и Гражданским Губернаторам, чтобы доставляя в Героль­ дию общие о Губернских чиновниках послужные списки,

с надлежащею о каждом аттестациею, не предоставляли себе права аттестовать между ими токмо Губернских Прокуроров и Стряпчих, как таких чиновников, заслуги и отличия коих зависят от одобрения Министерства Юстиции, которому они непосредственно подчинены по службе. Но что каса­ ется до Уездных Стряпчих: поелику определение их, на ос­ новании Учреждения об управлении Губерний 80-й статьи, принадлежит до Губернского Правления, предварительное же избрание в сие звание достойных чиновников, по указу 1803 февраля 4 предоставлено Губернским Прокурорам, то аттестацию сим Стряпчим должно производить Губернское Начальство, по ближайшему о службе их засвидетельство­ ванию со стороны Губернских Прокуроров. О чем послать указы; каковыми уведомить гг. Министров и Начальствую­ щих в губерниях лиц, а в Святейший Правительствующий Синод и во все департаменты Правительствующего Сената сообщить для сведения»1.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» подробно регламентирует меры правовой защиты и социальной поддержки прокуроров, материального и социального обеспече­ ния прокурорских работников. Во избежание расширительного толкования в нем специальной статьей оговариваются условия увольнения работника в связи с утратой доверия. Закон устанав­ ливает особенности привлечения прокуроров к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Уголовно-про­ цессуальный закон относит прокуроров к категории лиц, в отно­ шении которых действует особый порядок производства по уго­ ловным делам.

Органы власти, органы местного самоуправления, их долж­ ностные лица, общественные объединения не вправе принимать решения, возлагающие на прокуроров выполнение каких-либо обязательств. Прокуроры не могут включаться в состав комиссий, создаваемых указанными органами, выборных или иных органов, образуемых органами власти и органами местного самоуправ­ ления.

1 Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 3. № 2309.

Недопустимыми являются со стороны федеральных органов власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного само­ управления не только прямые указания прокурорам, касающиеся принимаемых ими решений, но и любые обращения иного рода, преследующие цель повлиять на решение прокурора по конкрет­ ному делу или материалу.

Существенной гарантией сохранения прокурорами независимо­ го положения выступает установленный законом запрет совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. В первую очередь это касается занятия должностей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государ­ ственной власти и органами местного самоуправления. При отсут­ ствии данного запрета прокуроры имели бы возможность, пусть даже в значительной мере гипотетическую, учитывая их общую нагрузку по службе, совмещения основной деятельности в органах прокуратуры с работой в государственных учреждениях и структу­ рах местного самоуправления. Как сотрудники государственных органов и органов местного самоуправления они в данном случае были бы обязаны подчиняться решениям указанных органов, при­ нимать участие в их исполнении, в том числе и в тех случаях, когда решения приняты с нарушением, либо непосредственно в наруше­ ние закона. Кроме того, нс исключалась бы вероятность втягивания прокуроров нс в основанные на законе отношения с государствен­ ными органами и органами местного самоуправления и подкон­ трольными им учреждениями, предприятиями и организациями. Главная же опасность совмещения прокурорской деятельности с государственной или муниципальной службой связана с неми­ нуемо следующей из этого фактической утратой прокурором не­ зависимого положения органа надзора за законностью, лишением возможности сохранения объективности в оценке законности их действий и принимаемых органами исполнительной власти, орга­ нами местного управления правовых актов. Не может он в такой ситуации проводить независимую линию органа, осуществляюще­ го надзор за исполнением законов, и в отношении подчиненных или подконтрольных органам государственной власти и местного самоуправления предприятий, учреждений, организаций. Поэтому правило о недопустимости совмещения прокурорской деятельно­ сти с иной деятельностью должно неукоснительно соблюдаться. Из данного правила закон делает исключение лишь для препо­

давательской, научной и творческой деятельности. Исключение вполне понятное и обоснованное. Вместе с тем следует учитывать и абсолютную недопустимость финансирования данных видов де­ ятельности прокурорских работников за счет средств иностранных государств, иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. К этому правомерно было бы добавить запрет на получение вознаграждения за преподавательскую или научную де­ ятельность от учреждений и организаций, надзор за исполнением законов которыми возложен на соответствующую прокуратуру.

Отдельно следует сказать о гарантиях личной безопасности про­ куроров и членов их семей. Очевидная реальность угроз физической расправы, похищения родственников, уничтожения имущества со стороны криминала фактически никак не нейтрализуется нашим уголовным и уголовно-процессуальным законодательством. В ус­ ловиях сложной современной криминогенной ситуации было бы уместным введение специального состава преступления, связан­ ного с угрозами посягательства на жизнь, здоровье, честь, личную неприкосновенность сотрудников правоохранительных органов и членов их семей, предусматривающих также строгие санкции без права на условно-досрочное освобождение от наказания. Бесспор­ но, сами по себе эти меры могут дать временный превентивный эф­ фект, не будучи подкреплены практикой раскрытия преступлений. При ответственном отношении к исполнению служебного долга следователей, учитывая изрядную долю очевидности соверше­ ния преступлений, проблемы с раскрываемостью, а следователь­ но, и с обеспечением неотвратимости наказания быть не должно.

с обязанностью соблюдения внутрипартийной дисциплины, обяза­ тельностью исполнения решений общественных объединений. Как орган, осуществляющий надзор за исполнением законов от имени государства, прокуратура должна стоять на общегосударственных позициях. Она защищает интересы всех граждан, общества в це­ лом, интересы государства, поэтому прокурорские работники не могут быть членами общественных объединений, преследующих свои, далеко не всегда совпадающие с общегосударственными, по­ литические цели, и принимать участие в их деятельности. Зако­ ном запрещается создание в органах прокуратуры общественных объединений, равно как и их организаций.

Запрет вхождения прокурорских работников в ряды обществен­ ных объединений, преследующих политические цели, учитывает