Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

92 Глава 3. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ

опасность утери ими одного из главных профессиональных ка­ честв, которые требует служба в органах прокуратуры, — способ­ ности служения только закону и никому более. Преступив данный запрет, прокурорские работники могут поставить себя в положе­ ние, несовместимое с их дальнейшей работой в органах прокура­ туры. В этом случае вступают в действие правила, установленные ст. 4 (ч. 4) и 43 (ч. 1, п. «г») Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которым несоблюдение огра­ ничений, связанных со службой, влечет прекращение службы в ор­ ганах и учреждениях прокуратуры.

Принцип внепартийности органов прокуратуры близок к прин­ ципу независимости прокуроров от внешних воздействий в том от­ ношении, в каком невхождение прокурорских работников в обще­ ственные объединения, преследующие политические цели, служит серьезной гарантией, ограждающей прокуроров от влияния идей и решений политических структур. И это обстоятельство нужно учитывать при характеристике принципа независимости проку­ роров. Вместе с тем следует иметь в виду несомненную самостоя­ тельность принципа внепартийности. Данный принцип исходит из недопустимости вторжения в отправление прокуратурой возло­ женных на нее законом функций со стороны именно политиче­ ских сил, представленных в обществе. Эта цель присуща и другим принципам организации и деятельности прокуратуры, но приме­ нительно к рассматриваемому принципу она — доминирующая.

Контрольные вопросы

1. Какое содержание имеет понятие «принцип организации

идеятельности прокуратуры» в теории и практике проку­ рорского надзора?

2.Назовите конституционные принципы организации и дея­ тельности прокуратуры, раскройте их значение.

3.Как следует понимать роль других принципов организации

идеятельности прокуратуры?

4.Какую роль играют принципы организации и деятельности прокуратуры при рассмотрении вопросов реформирования системы органов прокуратуры?

ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ

Функции и основные направления деятельности прокуратуры (общая характеристика)

§1. Понятие и сущность функций

иосновных направлений деятельности прокуратуры, критерии разграничения

Функции и основные направления деятельности прокурату­ ры — понятия, находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имеющие общие корни в виде деятельности прокуратуры, кото­ рую они олицетворяют. В силу этих обстоятельств их понятия не­ редко формулируются таким образом, что они воспринимаются как тождественные.

Несмотря на близкое «родство», понятия «направления деятель­ ности» и «функции прокуратуры», безусловно, являются самосто­ ятельными. Каждое из них выполняет определенное предназна­ чение и используется при описании различных групп вопросов, характеризующих деятельность прокуратуры.

Наблюдающаяся нечеткость в разграничении теорией понятий функции и основного направления деятельности прокуратуры по­ рождает достаточно ощутимые трудности в решении практических задач. Прежде всего это касается сферы правового регулирования деятельности органов прокуратуры. В Законе СССР «О прокура­ туре СССР» (1979 г.) в статье, имевшей наименование «Основные направления деятельности прокуратуры», по существу, определя­ лись не столько направления деятельности прокуратуры, сколько вместе с тем и ее функции. Не удалось провести разграничения функций и направлений деятельности прокуратуры в первона­ чальной редакции Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». По этой причине Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении измене­ ний и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» терминологически понятие направления деятельности вообще не было воспроизведено.

Нечеткость в разграничении понятий «направления деятельно­ сти» и «функции прокуратуры» вносит определенную сложность

94 Глава 4. Функции и основные направления деятельности прокуратуры

ив работу прокурорских работников. В практике конкретных про­ куратур она может породить недооценку либо исполнения отдель­ ных функций, либо актуальности выделения отдельных направле­ ний деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.

Проблема разграничения понятий основных направлений дея­ тельности и функций прокуратуры достаточно тонкая. Несомненная условность, очевидная теснота соприкосновения, общая природа, неуловимость большей части граней, существующих между дан­ ными понятиями, со всей очевидностью свидетельствуют об этом. И тем не менее основные функции и направления деятельности прокуратуры в содержательном плане могут и должны различаться.

Функция есть выражение государствен но-правового и соци­ ального назначения прокуратуры как элемента системы правоох­ ранительных органов. Ее реализация представляет собой особый, свойственный только прокуратуре подчиненный определенной цели комплекс действий. Совокупность функций обусловливает содержание той деятельности, ради выполнения которой существо­ вание и сохранение прокуратуры признается необходимым и со­ циально оправданным. Они же наиболее последовательно и полно определяют место прокуратуры в системе государственных органов.

Ключевым признаком, образующим понятийную характери­ стику функции прокуратуры, выступают задачи, решение кото­ рых связывается с выполнением определенной функции. Данные задачи являются, как отмечалось выше, производными от общих задач органов прокуратуры Российской Федерации, а точнее, кон­ кретизирующими их и подчинены интересам максимально пол­ ной реализации задач прокуратуры в целом. В настоящее время в качестве задач, лежащих в основе возложенных на прокуратуру функций, признаются:

1. Наблюдение за соответствием положениям Конституции и требованиям законов действий и правовых актов федеральных ор­ ганов исполнительной власти, представительных (законодатель­ ных) и исполнительных органов государственной власти субъек­ тов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должност­ ных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. В совокупности данных органов их значительную часть составляют правоохранительные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебные приставы, администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих

или расширение их совокупности возможно только путем приня­ тия соответствующего законодательного решения.

Функции прокуратуры подлежат реализации в полном объеме

иединовременно. Выборочный подход к выполнению функций, так же как и соблюдения принципов организации и деятельно­ сти прокуратуры, недопустим. Он чреват опасностью ослабления

идаже потери прокуратурой известной части своих позиций в пра­ воохранительной деятельности.

Конкретным функциям соответствует свой определенный на­ бор полномочий прокурора. Точная привязка прав и обязанно­ стей прокурора к специфике определяемого им вида деятельности является условием ее эффективного выполнения. Применитель­ но к функциям устанавливается структура органов прокуратуры. Подразделения прокуратур всех звеньев формируются по функци­ ональному признаку в пределах компетенции соответствующего уровня прокурорской системы.

Суммируя изложенное, функцию прокуратуры можно определить как социально обусловленную, исходящую из стоящих перед прокура­ турой задач укрепления законности и правопорядка и установленную законом обязанность исполнения органами системы прокуратуры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направлен­ ных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федера­ ции и действующих на территории Российской Федерации законов, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.

Представления об основных направлениях деятельности про­ куратуры в большинстве случаев базируются на общепринятом в русском языке подходе к интерпретации направления как опре­ деленной линии движения, стороне, пути развития, выборе вари­ анта действий и т.п. Направление деятельности прокуратуры наи­ более приемлемо, на наш взгляд, представлять как определенную сторону, участок деятельности прокуратуры. Рассматривая дея­ тельность прокуратуры в виде некоего правового поля, на которое проецируются регулируемые законодательными нормами явления и процессы, ее направления можно представить как относительно самостоятельные секторы линейного характера, в каждом из ко­ торых реализуются определенные виды действий, направленных на решение конкретных, актуальных для данного места и време­ ни задач укрепления законности и правопорядка. В отличие от

системы функций, являющейся величиной постоянной, а при­ менительно к конкретному этапу правового регулирования и объ­ ективно неизменной, направления деятельности прокуратуры ха­ рактеризуются более выраженной подвижностью. Совокупность направлений деятельности определяется актуальностью стоящих перед государством, регионами, муниципальными образованиями задач в конкретный период времени. При этом, однако, следует отметить, что в работе прокуратуры выделяются приоритеты, от­ личающиеся постоянством. Среди них в качестве примера мож­ но назвать такое направление, как зашита прав и свобод челове­ ка и гражданина. В известном смысле связь функций и основных направлений деятельности прокуратуры можно представить как отношения сущности и формы ее выражения. Сущность деятель­ ности, заложенная в функциях прокуратуры, получает свое выра­ жение, материализуется в основных направлениях ее деятельности. В своей совокупности правильно избранные основные направле­ ния позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокуратуры корректируемая, динамичная си­ стема ее основных направлений дает возможность строить работу органов прокуратуры эффективно, с наибольшей отдачей исполь­ зовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства, своевременно устранять именно те болевые точки, которые вызы­ вают обоснованную тревогу в обществе.

Об этом особенно наглядно свидетельствует практика последних лет. Вступление Российского государства в стадию перехода к ры­ ночным отношениям дало основание с большей долей уверенно­ сти сделать вывод о возможности активизации правонарушений в сфере хозяйственной деятельности. В связи с этим в практике прокуратуры значимое место в свое время занимали такие направ­ ления, как борьба с нарушениями законности при приватизации объектов государственной и муниципальной собственности, при осуществлении внешнеэкономической деятельности, проведении земельной реформы и др. Действия прокуроров в рамках данных направлений позволили выявить, пресечь и предупредить большое количество нарушений как преступного, так и непреступного ха­ рактера. Когда говорят, что утверждение рыночных отношений со-

провождалось массовыми нарушениями законности, всегда нужно иметь в виду, что нарушений было бы намного больше, если бы на пути ретивых приватизаторов, выходящих в обход закона на меж­ дународную арену новоявленных бизнесменов, нс имеющих ни прав, ни намерений заниматься сельским хозяйством претенден­ тов на обладание земельными богатствами, не стояли работники органов прокуратуры. На современном этапе деятельности орга­ нов прокуратуры Российской Федерации для выделения основ­ ных направлений приоритетное значение имеют противодействие терроризму и экстремизму, коррупции, проблемы укрепления за­ конности в сфере экономики, борьбы с незаконным выводом за границу капитала, исполнение природоохранного законодатель­ ства, законов о безопасности транспорта и др.

Обоснованный выбор и корректировка основных направлений могут быть сделаны только при наличии точно выверенной страте­ гии деятельности органов прокуратуры, охватывающей достаточ­ но длительную перспективу. Стратегическая линия прокуратуры должна быть безупречной как в теоретическом плане, так и в прак­ тическом отношении. Именно здесь особенно актуально соблю­ дение правил о практичности теории и теоретичности практики.

Отправляясь от изложенных соображений, основное направле­ ние деятельности прокуратуры можно определить как составную, специализированную часть ее деятельности, обеспечивающую реше­ ние определенного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выде­ ляемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации, дифференцированной оценки состояния законности на различных уровнях ее проявления (федеральном, региональном, муниципальном), степени актуальности решаемых вопросов.

§ 2. Система функций:

общая характеристика и их взаимосвязь

Сформировавшись как прокуратура полифункционального типа, прокуратура Российской Федерации в обозримой перспек­ тиве, бесспорно, сохранит многоцелевую направленность своей деятельности.

Определившаяся в настоящее время система функций проку­ ратуры позволяет квалифицированно и эффективно решать сто­ ящие перед ней задачи. В данной системе особое место занимает надзор за исполнением законов. Как было сказано выше, надзор для

прокуратуры составляет ведущую, профилирующую, в наиболь­ шей степени выражающую ее специфику функцию. Действитель­ но,— это ведущая, основная функция прокуратуры. Наблюдение за практикой исполнения законов, слежение за ее соответствием законодательным установлениям, составляющее суть прокурор­ ского надзора, определяют содержание всех сторон деятельности прокуратуры. В осуществлении надзора за исполнением законов в первую очередь проявляется государственно-правовое предна­ значение прокуратуры, раскрывающее ее роль в государстве как охранителя законов, выделяющее ее из обшей совокупности дру­ гих государственных органов, включая органы, осуществляющие правоохранительную деятельность.

В функции надзора заложен основной правозащитный потен­ циал прокуратуры. Выполнению надзорной функции призваны содействовать все другие функции, возложенные на прокуратуру. Будучи самостоятельными по своим целям и механизму реализа­ ции, они своим существованием в значительной степени обязаны этой, по сути главной, функции прокуратуры и в конечном счете «работают» на нее, создают условия и расширяют возможности ее эффективного осуществления.

Значительное увеличение объема работы прокуроров по поддер­ жанию государственного обвинения по уголовным делам, связан­ ное с установлением ныне действующего порядка обязательного участия государственного обвинителя в судебном разбирательстве всех уголовных дел частно-публичного и публичного обвинения, наметившаяся тенденция к повышению правового статуса и уча­ стия прокурора в гражданском и арбитражном процессе позволили определенной части исследователей проблем деятельности проку­ ратуры сделать вывод о признании в качестве занимающей первое место в ее практике функции участия в уголовном, гражданском и арбитражном процессе. В этой связи хотелось бы отметить сле­ дующее. Количественные показатели, бесспорно, характеризуют степень активности реализации той или иной функции прокура­ туры, но ведущее значение в оценке их специфики и роли зани­ мают все-таки показатели качественные, отражающие глубинные, сущностные свойства прокуратуры как государственно-правового института, на который возлагается роль охранителя законности, т.е. ее качества, которые определяют доминантную роль проку­ ратуры в государстве и обществе. Кроме того, выделение в каче­ стве профилирующей функции надзора за исполнением законов, кстати говоря, связанной с выполнением не меньшего объема

работы, никогда не преследовало цель принижения роли других функций.

Наличие других функций не умаляет и не размывает профили­ рующую роль надзорной функции прокуратуры: при всех условиях ведущее место остается за ней. Точно так же и ключевая роль над­ зорной функции ни в коей мере не влечет принижения значения других функций. Каждая из них обеспечивает решение свойствен­ ных только ей задач и каждая функция, безусловно, занимает свою нишу в отведенной прокуратуре области правовой действительно­ сти. В последующем изложении планируется подробно осветить предмет, основные направления и формы реализации этих функ­ ций. В настоящей главе представляется целесообразным ограни­ читься в основном анализом связей надзорной функции с другими функциями прокуратуры и их обшей характеристикой.

В профессиональном плане с надзорной функцией органично связана функция участия в правотворческой деятельности. Возло­ жение данной функции на прокуратуру имеет глубокий смысл. Ее реализация способствует созданию совершенной правовой базы государства, формированию системы законов, обеспечивающих надлежащий уровень правового регулирования общественных отно­ шений, что является обязательным условием реального утвержде­ ния режима законности в обществе. Эффективность прокурорского надзора непосредственно зависит от качества законов, за испол­ нением которых следит прокуратура. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуратура своими возможностями позитивного влияния на состояние законодательства помогает утверждению прокурорского надзора на более прочных позициях.

Как функция прокуратуры участие в правотворческой деятель­ ности своим существованием в значительной мерс обязано над­ зорной функции. Именно прокурорский надзор дает тот основной материал, на котором базируются исходящие от прокуратуры пред­ ложения по разработке проектов новых законов, внесению изме­ нений и дополнений в действующие законы. Практика прокурор­ ского надзора показывает, каким приоритетам в правотворческой деятельности должно быть отдано предпочтение. Она помогает осу­ ществить выбор оптимальных вариантов законодательных реше­ ний. Материалы надзорной практики играют существенную роль в определении действенного механизма исполнения законов, име­ ющего ключевое значение для обеспечения их жизнеспособности.

Функция участия прокуратуры Российской Федерации в пра­ вотворческой деятельности позволяет ей реально претендовать

на роль активного субъекта формирования общегосударственной стратегии законотворческой деятельности, которая до сих пор, несмотря на достаточно продолжительный срок парламентской работы, в России еще в завершенном виде не определилась. В со­ временных условиях материалы прокуратуры все более ощутимо становятся не только, как они подчас воспринимаются, средством для латания законодательных дыр, перекраивания имеющегося нормативного хозяйства, но прежде всего той информационной базой, которая необходима для определения перспектив развития законотворческой деятельности на достаточно длительный срок, что, безусловно, важно для обеспечения стабильности российско­ го законодательства.

Широкие и, главное, реальные возможности прокуратуры Рос­ сийской Федерации в решении задач совершенствования как фе­ дерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации, пока в большей части остаются нереали­ зованными. Главной причиной сложившегося положения можно с полным основанием считать отсутствие у Генерального проку­ рора Российской Федерации права законодательной инициативы. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. такое право у него было. Проявленная законодателями субъектов Рос­ сийской Федерации забота в части наделения прокуроров субъек­ тов Российской Федерации правом законодательной инициативы, положения дел, конечно же, не меняет.

В числе прочно закрепившихся за прокуратурой функций заре­ комендовала себя функция уголовного преследования. Тем не менее именно ей был нанесен чувствительный урон Федеральным за­ коном от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, о чем подробнее будет сказано в дальнейшем изложении.

Суть функции уголовного преследования с предельной кратко­ стью и точностью была сформулирована еше в российской юриди­ ческой литературе дореволюционного периода. Она определялась как возбуждение обвинения в совершении преступления и отста­ ивание обвинения в суде.

Отдельные специалисты в теории прокурорского надзора счи­ тают несовместимой функцию уголовного преследования с функ­ цией прокурорского надзора. Однако достаточных оснований для столь категоричного вывода, по существу, не имеется. И что осо­ бенно показательно, он противоречит закону. Как известно, УПК Российской Федерации (ст. 5, 37), именует прокурором должност­ ное лицо прокуратуры, уполномоченное осуществлять от имени