Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

лений, имеют первый заместитель и заместители Генерального прокурора Российской Федерации. Законом установлены также должности советников Генерального прокурора Российской Фе­ дерации со статусом начальников управлений.

В главных управлениях, управлениях и отделах трудятся стар­ шие прокуроры и прокуроры. Назначение на должности прокуро­ ров, начальников управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации производится Генеральным прокурором Российской Федерации.

Организация деятельности управлений и отделов, права и обя­ занности их сотрудников определяются положениями о соответ­ ствующих структурных подразделениях центрального аппарата. Положения утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации. По общему правилу, в положениях получают конкре­ тизированное выражение задачи, основные направления деятель­ ности, структура управления, права и обязанности их руководи­ телей и сотрудников.

Полномочия Генерального прокурора Российской Федерации по руководству системой российской прокуратуры носят много­ плановый характер. Он несет ответственность за выполнение сто­ ящих перед прокуратурой задач. Генеральный прокурор наделен правом издавать обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоря­ жения, положения и инструкции. Регулируемые данными доку­ ментами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организа­ ции и деятельности прокуратуры.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации, как это видно из предыдущих материалов, издаются по ключевым, ос­ новополагающим вопросам: организации работы по надзору за ис­ полнением законов по ведущим направлениям, управления в ор­ ганах прокуратуры, порядка участия в рассмотрении дел в судах, координации деятельности правоохранительных органов, между­ народного сотрудничества и др. Указания регламентируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Они, на­ пример, могут быть посвящены вопросам прокурорского надзора за законностью использования средств федерального бюджета, организации работы по возмещению ущерба по уголовным делам, надзора за соблюдением установленных законом прав субъектов малого и среднего предпринимательства и т.п. Указания могут также издаваться на основании обобщения материалов прокурор­ ской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Распоряжения в основном связаны с реализацией мер организа­ ционного характера. С помошью распоряжений регламентирует­ ся порядок исполнения соглашений, заключаемых Генеральной прокуратурой с другими государственными органами, выполнение конкретных заданий, адресуемых работникам прокуратуры, и др. Инструкции определяют процедуру, своего рода технологию осу­ ществления отдельных видов деятельности: организации делопро­ изводства, статистического учета, порядка хранения документов и т.д. Приказы издаются только Генеральным прокурором Рос­ сийской Федерации. Другие организационно-распорядительные документы вправе подписывать также заместители Генерального прокурора Российской Федерации.

В компетенцию Генерального прокурора Российской Федерации входит установление штатов и структуры Генеральной прокурату­ ры (центрального аппарата), подчиненных органов и учреждений прокуратуры. Особо следует отметить ведущую роль Генерального прокурора Российской Федерации в обеспечении работы коорди­ национного совещания руководителей федеральных правоохрани­ тельных органов, председателем которого он является.

Порядок работы Генеральной прокуратуры Российской Феде­ рации осуществляется в соответствии с Регламентом Генеральной прокуратуры, утверждаемым Генеральным прокурором Россий­ ской Федерации. Регламентом определяются общие положения организации работы центрального аппарата, устанавливаются по­ рядок организации, анализа и прогнозирования, планирования, учета и контроля работы управлений и отделов, регламентируются вопросы организации работы коллегий и совещаний, проведения служебных проверок, рассмотрения жалоб и предложений граж­ дан и должностных лиц, запросов и обращений депутатов Государ­ ственной Думы и членов Совета Федерации, организации приема граждан. Им конкретизируются процедуры подготовки и направ­ ления на места заданий, поручений и документов информацион­ но-методического характера, процесс обеспечения выездов на места, порядок подготовки организационно-распорядительных документов, осуществления контроля исполнения, некоторых других мероприятий.

Особо следует сказать об управлениях Генеральной прокурату­ ры Российской Федерации в федеральных округах.

Управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах первоначально были образованы приказом Генерального прокуро­ ра Российской Федерации от 5 июня 2000 г. № 98 вскоре после из­

дания Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г., учреждавшего институт полномочных представителей Президента Российской Федерации всеми федеральных округах1. Правовым основанием издания приказа являлась ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющая полномо­ чия Генерального прокурора по установлению штатов и структуры Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определению статуса и компетенции структурных подразделений.

В настоящее время действуют управления Генеральной прокура­ туры в Центральном федеральном округе, в Северо-Западном фе­ деральном округе, в Приволжском федеральном круге, в Уральском федеральном округе, в Сибирском федеральном округе, в Даль­ невосточном федеральном округе, в Южном федеральном округе и Северо-Кавказском федеральном округе.

Деятельность управлений Генеральной прокуратуры в восьми федеральных округах регламентируется Положением об управле­ ниях Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федераль­ ных округах, утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации 27 мая 2015 г. Согласно положению основными направ­ лениями деятельности управлений являются организация и кон­ троль деятельности находящихся на территории округа прокуратур субъектов Российской Федерации по надзору за соблюдением по­ ложений Конституции Российской Федерации, исполнением за­ конов при подготовке и проведении выборов, о государственной

омуниципальной службе, в сферах государственного строительства

ифедерализма, жилищно-коммунального хозяйства, соблюдения экономических и социальных прав граждан, противодействия тер­ роризму и экстремизму.

Наряду с контролем за реализацией прокуратурами субъектов Российской Федерации функции надзора в названных сферах, управления осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина фе­ деральными органами исполнительной власти, органами контро­ ля в округе; надзор за исполнением территориальными органами федеральных органов исполнительной власти законов об опера­ тивно-розыскной деятельности, за законностью дознания и пред­ варительного следствия, включая надзор за расследованием пре­

1 Подробнее см.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах».

ступлений подразделениями Следственного комитета Российской Федерации в федеральных округах.

По поручению курирующего заместителя Генерального прокуро­ ра Российской Федерации управления поддерживают государствен­ ное обвинение по уголовным делам, по которым им утверждены обвинительные заключения, в соответствии с нормами федераль­ ного законодательства и организационно-распорядительными до­ кументами Генерального прокурора Российской Федерации обе­ спечивают участие в рассмотрении дел в порядке гражданского и арбитражного производства, обеспечивают межведомственное взаимодействие правоохранительных и контролирующих органов в округе по борьбе с преступлениями и иными правонарушения­ ми, выполняют другие функции, вытекающие из возложенных на управления задач.

Согласно Положению об управлениях Генеральной прокурату­ ры Российской Федерации в федеральных округах во главе управ­ лений стоят начальники управлений — старшие помощники Ге­ нерального прокурора Российской Федерации. Структура данных подразделений определена с учетом обеспечения выполнения воз­ ложенных на них обязанностей. Во всех управлениях предусмо­ трены отделы: по надзору за исполнением федерального законода­ тельства; по надзору за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью; финансового и материально-технического обеспе­ чения; документационного обеспечения (кроме ЦФО). В управ­ лении Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Севе­ ро-Кавказском округе, кроме того, имеется отдел по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами, а отдел финансового и материально-технического обеспечения носит не­ сколько модифицированное наименование: отдел планирования, финансирования, бухгалтерского учета, отчетности и материаль­ ного обеспечения.

Отделы по надзору за исполнением федерального законода­ тельства, по надзору за оперативно-розыскной и процессуальной деятельностью, по обеспечению участия прокуроров в рассмотре­ нии уголовных дел судами возглавляют заместители начальника управления—начальники отделов, которые являются помощни­ ками Генерального прокурора Российской Федерации. Отдела­ ми финансового и материально-технического обеспечения и до­ кументационного обеспечения руководят начальники отделов, являющиеся федеральными государственными гражданскими служащими. Штаты управлений включают должности старших

прокуроров и прокуроров отделов, федеральных государственных гражданских служащих.

В силу своего «надрегионального» (в смысле выходящего за пределы одного субъекта Российской Федерации) характера дея­ тельности управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах обладают вполне реальными возможностями обеспече­ ния согласованной работы прокуратур, расположенных на тер­ ритории округов, а также разрешения ситуаций, выходящие за пределы компетенции отдельных прокуратур субъектов Россий­ ской Федерации. Курирующие работу подразделений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах заместители Генерально­ го прокурора РФ располагают достаточными средствами отсле­ живания и устранения ситуаций, создающих трудности в работе республиканских, областных и других прокуратур, осуществления маневра резервами, которые должны направляться туда, где они необходимы в первую очередь, оказания помощи в поддержании руководителями соответствующих прокуратур деловых контактов с органами власти и местного самоуправления на подведомствен­ ной территории и др.

Осуществление подразделениями Генеральной прокуратуры

вфедеральных округах прокурорских функций имеет определен­ ные особенности. Они не подменяют и не дублируют прокуратуры субъектов Российской Федерации. Подразделения Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах не вправе вмешиваться

вих деятельность, как это определено приказами Генерального прокурора Российской Федерации, но они могут оказать им ре­ альную помощь в случаях, когда прокуроры субъектов Российской Федерации не в состоянии самостоятельно решить те или иные задачи. Им, в частности, приходится брать на себя определенную долю работы по надзору за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу объективных и субъективных причин в этой работе многим про­ курорам приходится сталкиваться с серьезными трудностями. Подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федера­ ции в федеральных округах, обладая серьезным организующим потенциалом, располагают реальными возможностями разреше­

ния сложных надзорных и процессуальных ситуаций, том числе и межрегионального характера. С деятельностью управлений Ге­ неральной прокуратуры в федеральных округах связано решение задач повышения уровня борьбы с наиболее опасными преступле­ ниями —терроризмом, коррупцией, бандитизмом, проведения ак­

тивных действий по совершенствованию, утверждению и развитию системы профилактики преступлений и иных правонарушений.

Неотъемлемым элементом Генеральной прокуратуры высту­ пает ее консультативный орган — научно-консультативный совет. В задачи Совета входит оказание научного содействия органам прокуратуры. Научно-консультативный совет объединяет в своем составе ведущих ученых, связанных с разработкой проблем орга­ низации и деятельности прокуратуры, и наиболее опытных про­ фессионалов из среды прокурорских работников, а в последние годы также представителей органов власти, имеющих отношение к решению проблем, связанных с деятельностью органов проку­ ратуры. Председателем Совета является Генеральный прокурор Российской Федерации. На время отдельных заседаний он может делегировать это право одному из своих заместителей. Организа­ ция работы научно-консультативного совета регулируется прика­ зами и указаниями Генерального прокурора Российской Федера­ ции. На заседаниях научно-консультативного совета обсуждаются вопросы теоретического, организационного и методического обе­ спечения работы органов прокуратуры Российской Федерации. Научно-консультативным советом рассматриваются проблемные вопросы прокурорского надзора, правотворческой и правоприме­ нительной деятельности. Совет высказывает мнение по проектам законодательных актов. В пределах его компетенции находится оценка научной и практической обоснованности предложений по совершенствованию координации действий правоохранительных органов, усилению борьбы с правонарушениями, повышению ка­ чества работы по надзору за исполнением законов, обеспечения участия прокуроров в рассмотрении судами дел. Научно-консуль­ тативный совет помогает Генеральной прокуратуре в определении теоретически выверенной и практически взвешенной позиции по дискуссионным либо недостаточно урегулированным вопросам применения законов, а также по вопросам разрешения коллизи­ онных ситуаций, относящихся к правотворческой деятельности, практике прокурорского надзора. Советом рассматриваются дру­ гие не менее важные вопросы.

Решения и рекомендации научно-консультативного совета не имеют под собой властной основы. Им не присущ признак обя­ зательности исполнения. Их практическое использование зави­ сит от усмотрения руководства Генеральной прокуратуры, дру­ гих правоохранительных ведомств, которым они направляются. И тем не менее научно-консультативный совет в состоянии ока­

118 Глава 5. Система органов прокуратуры Российской Федерации

зывать заметное влияние на деятельность органов прокуратуры. И не только органов прокуратуры, но и всей правоохранительной системы страны в целом. Осуществляемая им научная экспертиза законопроектов способствует повышению уровня правотворческой практики. Формируемое Советом мнение по сложным вопросам деятельности прокуратуры, борьбы с нарушениями законности и правопорядка оказывает существенную помощь в выработке стратегии прокурорского надзора, реализации программ борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Оценка Совета является решающей при определении судьбы методических по­ собий и рекомендаций и т.д.

Важную функцию в прокурорской системе выполняет колле­ гия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Коллегия Генеральной прокуратуры является совещательным органом, ре­ шения которого реализуются приказами Генерального прокурора Российской Федерации. Тем не менее ее решения играют, без ма­ лейшего преувеличения, огромную роль в механизме достижения целей и обеспечения решения задач прокуратуры. Предмет ее рас­ смотрения — наиболее сложные, масштабные, жизненно важные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Ведом­ ственными актами Генерального прокурора устанавливается, что на заседаниях коллегии обсуждаются концептуальные проблемы прокурорского надзора, вопросы подбора и расстановки кадров, отчеты прокуроров субъектов Российской Федерации, начальников главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокура­ туры Российской Федерации. От результатов работы коллегии во многом зависит точность стратегического курса российской про­ куратуры и создание необходимых предпосылок для проведения его в жизнь, состояние методического и организационного обеспе­ чения ее деятельности. В разное время, но всегда исходя из осо­ бенностей ситуации обеспечения законности в стране, коллегией, например, обсуждались вопросы прокурорского надзора за испол­ нением законов о приватизации, за исполнением налогового за­ конодательства, прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации, законности в сфере обе­ спечения сохранности оружия, меры по усилению борьбы с корруп­ цией, и другие актуальные вопросы, что позволяло своевременно корректировать прокурорско-надзорную практику, обеспечивать ей большую целеустремленность, повышение ее действенности.

Коллегия Генеральной прокуратуры формируется и возглавля­ ется Генеральным прокурором Российской Федерации. В ее состав

по должности входят заместители Генерального прокурора. Дру­ гие члены коллегии назначаются приказом Генерального проку­ рора Российской Федерации. Деятельность коллегии предметно

в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» определяются на этот счет только общие положения (ст. 14, 20). Наиболее полно вопросы организации работы коллегии изложены в Регламенте Генеральной прокуратуры, утвержденном приказом Генерального прокурора Российской Федерации.

§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации

Прежде всего представляется необходимым отметить, что ис­ пользуемое действующим законом понятие «прокуратуры субъ­ ектов Российской Федерации» — не самое удачное. Прокуратура Российской Федерации является единой централизованной систе­ мой федеральных органов, к которым относятся все ее звенья без исключения. Называть прокуратуры республик, краев, областей, Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов прокуратурами субъектов Российской Федерации, бес­ спорно, удобно с точки зрения лаконичности их обозначения, но некорректно по отношению к федеральной природе этих органов. Понятие «прокуратуры субъектов Российской Федерации» мо­ жет ассоциироваться с представлениями о них не как об органах федеральной системы и время от времени побуждать некоторых руководителей субъектов Федерации к пересмотру федерального статуса прокуратуры России. Но если считать лаконизм термино­ логического обозначения данной категории прокуратур их непре­ менным атрибутом, то, на наш взгляд, предпочтительнее имено­ вать их «прокуратуры среднего звена» (системы прокуратуры) или «краевые, областные и равные им по компетенции прокуратуры». Примечательно, что Федеральный конституционный закон «О су­ дебной системе Российской Федерации» (принят в 1996 г.) четко обозначил принадлежность Верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов именно к категории фе­ деральных судов, отнеся к судам субъектов Российской Федерации только конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировых судей. При этом в учебной, научной литера­ туре, официальных документах допускается обозначение Верхов­

120 Глава 5. Система органов прокуратуры Российской Федерации

ных судов республик, краевых (областных) судов как судов средне­ го звена судебной системы либо как Верховных судов республик, краевых (областных) судов и равных им по компетенции судов.

Учитывая, что понятие прокуратуры субъекта Российской Фе­ дерации используется федеральным законодательством, оно будет применяться в последующем тексте. Иное возможно только при внесении изменений в законодательство о прокуратуре.

Прокуратуры субъектов Российской Федерации составляют важнейшее звено системы органов прокуратуры. Через них глав­ ным образом Генеральная прокуратура осуществляет контроль и руководство деятельностью нижестоящих прокуратур. Они са­ мостоятельно ведут большую работу по организации деятельности прокуратур городов и районов. На прокуратуры субъектов Россий­ ской Федерации приходится значительный объем работы по осу­ ществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина территориальными органами исполнитель­ ной власти, представительными (законодательными) и исполни­ тельными органами субъектов Российской Федерации, органами контроля, иными органами, учреждениями и организациями, от­ носящимися к уровню субъекта Федерации. Ими в пределах компе­ тенции обеспечивается надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дозна­ ние, предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов уголовно-исполнительной системы. Прокуроры субъектов Российской Федерации поддерживают го­ сударственное обвинение по уголовным делам в суде, участвуют в рассмотрении гражданских дел, экономических споров и иных дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Они от­ носятся к числу обязательных участников рассмотрения уголов­ ных и гражданских дел в судах апелляционной и кассационной инстанций. В их обязанности входит осуществление функций ко­ ординации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности, ведения государственного единого статистического учета в сфере состоя­ ния преступности, следственной работы и прокурорского надзора. Прокуроры субъектов Российской Федерации несут ответствен­ ность за организацию работы подчиненных им природоохранных прокуратур, прокуратур за исполнением законов администрациями исправительных учреждений, прокуратур по надзору за исполне­ нием законов на особо режимных предприятиях и объектах обо­

ронно-промышленного комплекса. Прокуратура субъекта Феде­ рации правомочна принять к своему рассмотрению дела, решение которых входит в компетенцию прокуратур городов и районов.

Прокуратуры субъектов Российской Федерации возглавляют прокуроры республик, краев, областей, Москвы и Санкт-Петербур­ га, автономной области, автономных округов. Они имеют первых заместителей и заместителей. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Ныне, как было отмечено выше, порядок согласования устанавли­ вается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Полномочия прокурора субъекта Российской Федерации опре­ делены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Феде­ рации» (ст. 18). Осуществляя руководство аппаратом своих проку­ ратур, деятельностью прокуратур городов и районов, они издают обязательные для исполнения всеми подчиненными прокурорскими работниками приказы, указания, распоряжения. Прокуроры субъ­ ектов Федерации вправе вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных им прокуратур городов и районов, вводить или упразднять отдельные должности, устанавливать раз­ меры должностных окладов и надбавок к ним. Делается это не про­ извольно, а строго в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации.

Заместители прокуроров субъектов Российской Федерации ку­ рируют определенные направления деятельности руководимых ими прокуратур, назначаются Генеральным прокурором Россий­ ской Федерации. Закон не предусматривает в отношении них ка­ ких-либо согласительных процедур, однако консультации с выс­ шими должностными лицами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных окру­ гов по поводу предполагаемых кандидатур заместителя прокурора возможны. В этом не следует усматривать какого-либо ущемления прав Генерального прокурора Российской Федерации. Консуль­ тации носят неформальный характер и высказываемое в ходе их проведения мнение руководителей для Генерального прокурора Российской Федерации не имеет признака обязательности. В то же время такого рода предварительные консультации позволя­ ют вновь назначаемому заместителю прокурора более уверенно входить в исполнение своей должности, по-деловому и в точном соответствии с законом строить свои отношения как с высшими,