Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

лизации материалов проверки. На подготовительном этапе про­ изводится целенаправленное, предметное изучение нужного за­ конодательства, предельно точное определение задач проверки, содержания необходимой информации, ее источников, средств по­ лучения анализа и оценки данных, состава лиц, включая и специа­ листов, силами которых должно быть обеспечено ее производство. Все эти моменты отражаются в плане проверки.

Этап собственно проверки — ее главный, ключевой этап. На данном этапе происходит получение того массива информации, который должен позволить обеспечить выявление фактов наруше­ ний закона и соответственно создать условия для их последующе­ го устранения. Задачи данного этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению наруше­ ний закона, их причин и способствующих им условий. Это доста­ точно сложный процесс. Помимо знания возможностей и правил использования указанных полномочий, прокурору нужно владеть тактическими приемами их применения. Необходимость исполь­ зования тактики прокурорского надзора связана с тем, что уста­ новление фактов нарушений закона часто протекает в ситуациях противостояния сторон, в ситуациях, которые по своей природе являются конфликтными. С помощью тактики надзорных дей­ ствий определяется оптимальный путь получения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются условия полноты реализации возможностей получения нужной информации, зало­ женных в различных видах полномочий прокурора.

На этапе реализации результатов проверки происходит оцен­ ка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимо предпринять для устранения выявленных фактов на­ рушений закона, их причин и способствующих им условий. Реше­ ния прокурора реализуются в форме актов прокурорского реаги­ рования — протеста, представления, постановления. Достаточно широко практикуется также направление исковых заявлений и за­ явлений в суды, документов информационного характера в органы законодательной и исполнительной власти.

Этап реализации материалов проверки органично связан с дей­ ствиями по контролю за результативностью актов прокурорского реагирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за исполнением принятых им мер акты прокурорского реагирова­ ния могут не достигать своих целей.

Прежде всего контролируется соблюдение порядка рассмотрения прокурорских документов. Он установлен действующим законода­

тельством. Рассмотрение дела об административном правонаруше­ нии осуществляется по правилам административного законодатель­ ства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора регламентируется Федеральным законом «О прокуратуре Россий­ ской Федерации». В процессе контроля обращается внимание на сроки рассмотрения прокурорских документов, своевременность принятия по ним мер. Протест, согласно закону, подлежит рассмо­ трению не позднее чем в десятидневный срок, по представлению прокурора, которое подлежит безотлагательному рассмотрению, должны быть приняты соответствующие меры в течение месяца со дня его внесения. Несколько иначе решается вопрос о сроках рас­ смотрения актов прокурорского реагирования коллегиальными ор­ ганами — рассмотрение приурочивается к ближайшему заседанию.

Сообщение о принятых мерах прокурору представляется в пись­ менной форме. Сопоставление сведений, содержащихся в со­ общении, с данными, имеющимися в прокуратуре, позволяет в большинстве случаев вполне обоснованно составить мнение о ре­ альности и достаточности мер, о принятии которых информиру­ ется прокурор. В сложных случаях практикуется проведение кон­ трольной проверки.

Контрольные вопросы

1.Опишите понятие предмета надзора за исполнением законов.

2.Дайте определение пределов надзора за исполнением зако­ нов относительно системы объектов надзора, актов, за ис­ полнением которых осуществляет надзор прокуратура, по отношению к деятельности иных государственных органов, по характеру полномочий прокурора, связанных с устране­ нием нарушений закона.

3.Каким образом принято классифицировать полномочия прокурора по надзору за исполнением законов?

4.Назовите полномочия прокурора по выявлению нарушений закона.

5.Каковы полномочия прокурора по устранению нарушений закона?

6.Дайте характеристику возможностей использования право­ вых средств прокурорского надзора в целях предупреждения правонарушений.

7.В чем заключаются основные требования к организации работы прокурора по надзору за исполнением законов?

ГЛАВА СЕДЬМАЯ

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

§ 1. Предмет надзора

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органы прокуратуры России осуществляют с давних пор. Однако только в 1995 году, когда в Федеральный закон «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации» была включена самостоятельная глава с одно­ именным названием, данное направление надзорной деятельности получило законодательное оформление. Признание на законода­ тельном уровне самостоятельности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как направления деятельности про­ куратуры (отрасли прокурорского надзора) служит свидетельством осуществления законодателем практических шагов по реализации программной установки правового государства о приоритете инте­ ресов личности в системе защищаемых законом ценностей. Выде­ ление рассматриваемой отрасли прокурорского надзора указывает на существенно возросший в современной конкретно-исторической ситуации правозащитный потенциал прокуратуры, на значитель­ ное усиление позиций органов прокуратуры в механизме государ­ ственной охраны прав и свобод человека и гражданина.

Являясь полноправной отраслью прокурорского надзора, над­ зор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — соб­ ственный предмет надзора, установленный ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Его характеризует предусмотренный законом комплекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями других отраслей прокурорского над­ зора. Вместе с тем следует отметить, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет содержание предмета не толь­ ко рассматриваемого направления прокурорского надзора. Оно входит также в сферу надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дозна­ ние и предварительное следствие, надзора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, администрациями органов и учреждений, исполня­ ющих наказание и назначаемые судом меры принудительного ха-

рактсра. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина нахо­ дится в центре внимания прокуроров также в ходе осуществления функции уголовного преследования. Предметом надзора, опреде­ ляемого ст. 26 Закона, охватывается только соблюдение и только тех прав и свобод человека и гражданина, которые не относятся к предмету других отраслей прокурорского надзора.

Согласно статье 26 Федерального закона «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации» предмет рассматриваемой отрасли проку­ рорского надзора составляет соблюдение прав и свобод человека

игражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представи­ тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ­ ления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления обществен­ ного контроля за соблюдением прав человека в местах принуди­ тельного содержания и содействия лицам, находящимся в ме­ стах принудительного содержания, а также органами управления

ируководителями коммерческих и некоммерческих организа­ ций. В практическом выражении предмет надзора характеризует законность действий и правовых актов указанных органов и лиц, связанных с соблюдением конституционных норм и положений законов, регламентирующих права и свободы человека и граж­ данина.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», определяя предмет надзора, исходит прежде всего из конституци­ онных, то есть установленных Главным законом страны — Кон­ ституцией Российской Федерации — прав и свобод граждан. Это позволяет прокуратуре осуществлять надзор за соблюдением ос­ новных прав и свобод человека и гражданина, признаваемых и га­ рантируемых в Российской Федерации в качестве высшей ценно­ сти. Предмет надзора предписывает необходимость безусловного следования прокуроров в своей работе конституционным прин­ ципам, определяющим значение, порядок и условия соблюдения прав человека и гражданина. Прокуратура в Российской Федера­ ции относится к числу органов, непосредственно выполняющих обязанность государства по соблюдению и защите прав и свобод человека. Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. 2 Конституции Российской Федерации о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью.

Надзорная практика прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституци­ онным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности (ст. 18 Конституции Российской Федерации). Важ­ ным для организации надзорной практики органов прокуратуры является конституционный принцип равенства всех перед законом, гарантированного государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, ме­ ста жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежно­ сти к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина по правилам, установленным Конституцией Российской Федерации, исключает любое ограничение прав граждан по признакам социальной, расо­ вой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ст. 19). Ограничение прав и свобод допускается только по основа­ ниям и в случаях, предусмотренных законом. Об этом прямо запи­ сано в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, гласящей: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Прокурорский надзор охватывает весь комплекс прав и свобод, установленных Конституцией Российской Федерации. В теории конституционного права и международно-правовой практике при­ нято различать три группы прав и свобод человека и граждани­ на. К первой группе относятся личные права и свободы: право на жизнь, право на охрану достоинства личности государством, право на свободу и личную неприкосновенность, право на неприкосно­ венность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту сво­ ей чести и доброго имени, право на неприкосновенность жилища и др. Соблюдение личных прав граждан имеет важное значение для утверждения цивилизованных условий существования граж­ данского общества, обеспечения гарантий государственно-право­ вой защищенности личности.

Вторую группу образуют политические права и свободы граж­ дан. Их реализация призвана обеспечить участие граждан в по­ литической жизни общества, влияние граждан на формирование важнейших государственно-правовых институтов страны. В труп­

пу политических прав и свобод входят: право на свободу мысли и слова, свобода совести, право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для зашиты своих интересов, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митин­ ги и демонстрации, шествия и пикетирование, право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и че­ рез своих представителей, избирательные права и др.

Третью группу составляют социально-экономические права и свободы человека и гражданина. С помощью данных прав и сво­ бод обеспечивается социальная защищенность человека, дости­ гается цель экономического самовыражения граждан, их актив­ ного включения в процесс общественного производства. К числу социально-экономических прав относятся: право на свободное использование своих способностей и имущества для предприни­ мательской и иной, не запрещенной законом, экономической де­ ятельности, право частной собственности, включая право частной собственности на землю, право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и ме­ дицинскую помощь и др.

Вместе с конституционными правами и свободами в предмет прокурорского надзора входит соблюдение прав, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Фе­ дерации, которые по своей сущности также основаны на положе­ ниях Конституции Российской Федерации. В достаточно большой совокупности таких законов выделяются повышенной актуаль­ ностью соблюдения регулируемых ими прав и свобод граждан — федеральные законы: «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «Об общественных объеди­ нениях», «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пи­ кетированиях», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О ветеранах» и др.

Формулировка предмета прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указывает на то, что в сферу надзора входит соблюдение прав и свобод, по крайней мере, трех категорий лиц: граждан России; граждан России, имеющих так­ же гражданство иностранного государства (двойное гражданство); иностранных граждан и лиц без гражданства. Названные катего­ рии лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод.

В полном объеме ими пользуются граждане России. Несколько меньшим выглядит диапазон прав лиц с двойным гражданством, хотя наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства, согласно ст. 62 Конституции Россий­ ской Федерации, не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства. Ис­ ключения из этого правила могут быть предусмотрены только фе­ деральным законом или международным договором Российской Федерации. Такого рода исключения, например, предусмотрены федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации» и др. Иностранные граждане и лица без гражданства практически поль­ зуются правами и свободами наравне с российскими гражданами, за исключением некоторых видов прав, которые могут принадле­ жать только гражданам Российской Федерации (например, пра­ во избирать и быть избранным в органы государственной власти, право поступления на государственную службу).

Пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и граж­ данина определяются по тем же правилам, что и пределы надзора за исполнением законов (общего надзора).

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры исходят из их органической связи с де­ ятельностью прокуратуры по защите интересов государства и об­ щества.

§ 2. Полномочия прокурора

Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и сво­ бод человека и гражданина установлены ст. 27—28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в определенной части идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполне­ нием законов. Как сказано в ст. 27 Федерального закона «О проку­ ратуре Российской Федерации», при осуществлении возложенных на него функций прокурор использует полномочия, предусмотрен­ ные ст. 22 указанного Закона. В связи с этим следует иметь в виду, что для выявления нарушений прав человека и гражданина так же, как в практике надзора за исполнением законов, прокуроры ис­ пользуют предоставленные законом возможности беспрепятствен­ но входить в помещения и органы, указанные в п. 1 ст. 26 Феде­

рального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иметь доступ к документам и материалам, проверять исполнение зако­ нов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, мате­ риалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий, вызова должностных лиц и граж­ дан для объяснений по поводу нарушений законов.

Для устранения нарушений прав граждан, их причин и усло­ вий, восстановления нарушенных прав прокурор опротестовыва­ ет противоречащие закону правовые акты, вносит представления, направляет материалы в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам вы­ явленных нарушений уголовного законодательства, возбуждает производство по делам об административных правонарушениях, принимает меры к привлечению лиц, нарушивших закон, к иным видам ответственности, освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на ос­ новании решений несудебных органов. В целях предупреждения нарушения прав граждан прокурор объявляет должностным ли­ цам, а при наличии данных о возможном нарушении прав и свобод граждан готовящимися деяниями экстремистской направленно­ сти другим лицам, предостережение о недопустимости нарушения закона. Основные положения, характеризующие названные пол­ номочия, изложенные в предыдущей главе, применимы и здесь. В то же время необходимо обратить внимание на то, что, совпа­ дая по форме с правами прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов, указанные полномочия различаются по содержанию решаемых задач, и это придает им очевидную специ­ фику.

Наряду с названными полномочиями, идентичными полномочи­ ям по надзору за исполнением законов, при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор наделен правами, свойственными только данному направлению деятельности органов прокуратуры, отражающими особенности защиты средствами прокурорского надзора прав и свобод граждан.

Специфическим для надзора за соблюдением прав и свобод че­ ловека и гражданина является прежде всего право рассмотрения

ипроверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав

исвобод граждан. Заявления и жалобы служат основным поводом, определяющим необходимость прокурорского вмешательства. Со­

общения о нарушении прав и свобод человека и гражданина мо­ гут поступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лип, а также государственных органов, различных организаций.

Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жалоб, заявлений) позволяет прокурору установить состав правонаруше­ ния, определить меры, необходимые для пресечения фактов нару­ шения прав, устранения причин и условий, способствующих вы­ явленным правонарушениям. Обычно поступающие в прокуратуру материалы содержат достаточные для принятия решения данные. В случае неполноты материалов заявителю предлагается допол­ нительно представить недостающие документы либо проводится проверка. Проверка сообщений предпринимается прокурором для получения необходимой информации о событии нарушения прав, обстоятельствах их совершения, лицах, допустивших нарушения прав и свобод граждан, и, разумеется, для обоснованного выбора правовых средств прокурорского реагирования.

Характерным для данного направления (отрасли) надзорной деятельности прокуратуры является полномочие прокурора, выра­ жающееся в разъяснении пострадавшим порядка зашиты их нару­ шенных прав и свобод. Потребность в реализации данного полно­ мочия возникает в тех случаях, когда восстановление нарушенных прав требует обращения в органы, обладающие соответствующей компетенцией, а заявитель необходимой для этого информацией не обладает и не может обладать в силу своего образовательного уровня, недоступности платной консультативно-юридической по­ мощи либо иных причин.

Известной спецификой отличается реагирование прокурора на нарушения прав человека и гражданина, имеющие характер адми­ нистративного правонарушения. Помимо права возбуждения про­ изводства по делу об административном правонарушении, проку­ рор может передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях. На­ деление прокурора данным полномочием продиктовано интереса­ ми оперативного и безотлагательного устранения нарушений прав и свобод граждан, поскольку во многих случаях их последствия имеют необратимый характер либо сопряжены с причинением страданий, душевного дискомфорта, разного рода ограничений, не согласующихся с представлениями о нормальной жизни лю­ дей. Сообщение о правонарушении передается в день поступле­ ния информации, материалы проверки — в день ее завершения.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защи­ щаемых в порядке гражданского и административного судопроиз­ водства, когда пострадавший самостоятельно нс может обеспечить их защиту по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам, а также когда речь идет о необходимости зашиты социальных прав либо когда нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор использует право (обязанность) предъявления иска в ин­ тересах пострадавших в суд или арбитражный суд. Прокурор впра­ ве также обратиться в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Конституцией Российской Федерации (ст. 46) каждому гаран­ тировано право судебной защиты прав и свобод. Вместе с тем со­ храняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав. Нередко прокуроры ограничиваются разъяснением гражданину права обращения в суд. Это не всегда находит понимание у заяви­ теля и, кроме того, способно привести вследствие факторов объ­ ективного и субъективного характера к затягиванию сроков раз­ решения спора по поводу нарушенного права.

Нельзя не считаться с тем, что обстоятельства большинства нарушений прав и свобод человека и гражданина таковы, что не требуют применения сложной процедуры судебного разбиратель­ ства. В связи с этим прокурор может предложить более оператив­ ный путь разрешения правового конфликта, указав тот конкрет­ ный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы. Он вправе также разъяснить содержание закона, в со­ ответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Такое разъяснение он может адресовать не только пострадавшему, но и, хотя закон его к этому прямо не обя­ зывает, тому органу, должностному лицу, от которых последовало нарушение прав и свобод конкретного гражданина.

Закон наделяет прокурора правом принимать меры по пред­ упреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина. Это требование отражает особый характер данных нарушений, посягающих на самые важные социальные ценности — интересы человека. Право (обязанность) принятия мер по пресе­ чению нарушенных прав и свобод человека и гражданина указы­ вает на необходимость оперативного реагирования прокурора на ставшие ему известными факты незаконных действий должност­ ных и иных лиц, органов государственной власти, местного само­