Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

законов органами, осуществляющими дознание и предваритель­ ное следствие, подчеркивая особую значимость данного участка их деятельности.

Проверка заявлений и сообщений о совершенных или готовя­ щихся преступлениях должна проходить в сжатые сроки с точным выдерживанием установленных законом параметров проверки. Недопустимость, по общему правилу, производства в ходе про­ верки следственных действий, использование только иных про­ цессуальных средств получения информации существенно огра­ ничивают возможности установления обстоятельств дела. Нельзя допускать, чтобы доследственная проверка превращалась в сур­ рогат следствия. Это сопряжено, во-первых, с опасностью пропу­ ска тактически наиболее благоприятного момента возбуждения уголовного дела, во-вторых, связано с угрозой утраты важных для дела доказательств, в-третьих, создает для преступника реальную возможность скрыться от следствия и суда, что, кстати говоря, в настоящее время получило широкую распространенность и на что сейчас следует обращать особое внимание, в-четвертых, затя­ гивание возбуждения уголовного дела нередко способствует рас­ ширению масштабов преступной деятельности.

Во избежание нарушений закона при производстве доследственной проверки, их своевременного пресечения прокурор должен следить за точным соблюдением сроков, отведенных законом на ее проведение, планомерностью действий органа дознания и сле­ дователя, обоснованностью проведения проверочных действий, качеством их выполнения и др. Как затягивание доследственных проверок, так поспешное поверхностное их производство в рав­ ной степени несут в себе опасность осложнений в последующей работе по расследованию преступлений.

Оценка законности, обоснованности и своевременности воз­ буждения уголовного дела осуществляется прокурором в сплош­ ном порядке, имея в виду, что в соответствии с ч. 4 ст. 147 УПК Российской Федерации копия постановления о возбуждении уго­ ловного дела должна незамедлительно направляться прокурору. Своевременность возбуждения уголовного дела зависит от того, насколько ответственно и взвешенно орган дознания, дознава­ тель, руководитель следственного органа и следователь подходят к получению вывода о достаточности данных, указывающих на признаки преступления. Для этого они должны опираться на рас­ смотренные выше критерии, систему показателей, позволяющих принять безошибочное решение о возбуждении дела. Данными

§ 1. Предмет надзора за исполнением законов органами дознания и следствия 193

показателями должен руководствоваться и прокурор, оценивая законность действий дознавателя, органов дознания и предвари­ тельного следствия.

Законность возбуждения уголовного дела оценивается прокуро­ ром не только по существу, но и по его оформлению. Постановле­ ние о возбуждении уголовного дела должно содержать указание на место и дату вынесения постановления, должность, специальное звание лица, вынесшего постановление, повод к возбуждению дела, изложение обстоятельств, из которых усматривается наличие ос­ нований к возбуждению дела, ссылку на нормы уголовно-процес­ суального закона, сущность принятого решения, соответствующие подписи. Нарушение требований к оформлению постановления о возбуждении уголовного дела является основанием для приня­ тия прокурором необходимых мер.

При отсутствии оснований к возбуждению уголовного дела ру­ ководитель следственного органа, следователь, орган дознания, до­ знаватель выносят постановление об отказе в возбуждении уголов­ ного дела. Обстоятельства, при которых уголовное дело не может быть возбуждено, указаны в ст. 24 УПК Российской Федерации. Осуществляя надзор за законностью отказа в возбуждении дела, прокурор должен установить соответствие выводов постановления об отказе в возбуждении уголовного дела фактическим данным.

Существенное место в работе по надзору за исполнением за­ конов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, занимает надзор за законностью производства след­ ственных действий. Проведение следственных действий возмож­ но только при наличии возбужденного уголовного дела. До воз­ буждения уголовного дела отступление от данного правила закон (ст. 176, 178, 179 УПК РФ) допускает для производства отдельных неотложных следственных действий по закреплению следов пре­ ступления и установлению лица, его совершившего (осмотр места происшествия, осмотр трупа, освидетельствование). На соблюдение данных требований прокурор обращает внимание в первую очередь.

При производстве каждого следственного действия должен соблюдаться в полном объеме установленный законом порядок их проведения. О выполнении данного требования прокурор су­ дит по протоколу следственного действия. При этом обращается внимание на время производства следственного действия (произ­ водство следственного действия в ночное время не допускается, кроме случаев, не терпящих отлагательства), присутствие понятых там, где это предписывается законом (осмотр, освидетельствова-

194 Глава 8. Надзор за исполнением законов органами дознания и следствия

ние, обыск, выемка, следственный эксперимент), наличие поста­ новления следователя (например, при эксгумации трупа), наличие судебного решения (обыск и выемка в жилище, наложение ареста на имущество и др.), соблюдение установленных законом особых условий производства отдельных следственных действий (присут­ ствие при личном обыске понятых того же пола, что и обыскивае­ мое лицо, исключение опасности для здоровья лиц, участвующих в следственном эксперименте, и т. п.), соблюдение требования о вручении копии протокола под расписку лиц, у которых произ­ водились выемка, обыск, наложение ареста на имущество, и т.д.

Осуществляя надзор за соблюдением законов органами, произ­ водящими дознание и предварительное следствие, прокурор сле­ дит за тем, чтобы органы дознания нс подменяли органы предва­ рительного следствия. В частности, чтобы по делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, деятель­ ность органов дознания ограничивалась бы только производством неотложных следственных действий, по выполнении которых дело незамедлительно бы направлялось руководителю следственно­ го органа, причем во всех случаях не позднее десяти суток со дня возбуждения уголовного дела. Постоянное внимание прокурором должно уделяться соблюдению правил о подследственности, от чего во многом зависит объективность расследования.

Серьезной задачей прокурора является обеспечение действен­ ного надзора за законностью привлечения лица в качестве обвиня­ емого. В процессе ее решения прокурор выясняет наличие и доста­ точность оснований для вынесения постановления о привлечении в качестве обвиняемого, соблюдение требований закона, опреде­ ляющих порядок предъявления обвинения, разъяснения обвиня­ емому его прав, допроса обвиняемого.

От уровня прокурорского надзора в решающей степени зави­ сит соблюдение законности при применении мер процессуально­ го принуждения и прежде всего задержания подозреваемого и мер пресечения. Применение всех без исключения мер пресечения прокурором должно признаваться законным только при нали­ чии достаточных оснований полагать, что обвиняемый скроется от дознания, предварительного следствия или суда, или воспре­ пятствует установлению истины по делу, или будет продолжать заниматься преступной деятельностью, а также для обеспечения исполнения приговора (ст. 97 УПК Российской Федерации). Ос­ нования применения меры пресечения должны быть обязательно названы в постановлении следователя, дознавателя, суда о приме­

§ 1. Предмет надзора за исполнением законов органами дознания и следствия 195

нении меры пресечения (ходатайстве об избрании меры пресече­ ния). Без указания, как минимум, одного из названных оснований согласно действующему УПК Российской Федерации постановле­ ния об избрании меры пресечения считаются вынесенными с на­ рушением закона.

Составляющие ядро предмета прокурорского надзора за испол­ нением законов органами, осуществляющими дознание и предвари­ тельное следствие, соблюдение порядка проведения расследования и законность решений органов расследования в качестве одной из наиболее важных составных частей включают в себя исполнение законов, регламентирующих окончание дознания и предваритель­ ного следствия. Прокурорский надзор на данном этапе расследо­ вания преступлений заключается в проверке и оценке прокурором законности и обоснованности решения следователя о признании следствия законченным, соблюдения прав обвиняемого, потер­ певшего, гражданского истца и гражданского ответчика на озна­ комление с материалами дела, соблюдения требований закона при составлении обвинительного заключения, обвинительного акта или постановления о прекращении уголовного дела.

Обоснованность и законность признания следователем пред­ варительного следствия законченным и собранных доказательств достаточными для составления обвинительного заключения, об­ винительного акта, обвинительного постановления прокурор оце­ нивает на основе изучения всех материалов дела, как правило, при поступлении к нему дела с обвинительным заключением (обвини­ тельным актом, постановлением). При этом достаточность доказа­ тельств может быть констатирована только в том случае, если они подтверждают наличие совершения преступления и виновность обвиняемого, других обстоятельств, входящих в предмет доказы­ вания. Неполнота расследования, его односторонность и необъек­ тивность указывают на преждевременность его признания завер­ шенным и необходимость продолжения работы по делу.

О соблюдении требований законности при ознакомлении с ма­ териалами дела прокурор судит по протоколу объявления об окон­ чании предварительного следствия и о предъявлении обвиняемому и его защитнику материалов дела, жалобам на действия следова­ теля и ходатайствам обвиняемого и его защитника, заявленными в процессе или после ознакомления с материалами дела. Задачей прокурора главным образом является недопущение ущемления права обвиняемого на ознакомление со всеми материалами дела, с одной стороны, и, с другой — исключение возможностей искус­

196 Глава 8. Надзор за исполнением законов органами дознания и следствия

ственного, необоснованного затягивания обвиняемым и его за­ щитником сроков ознакомления с материалами дела, появления необоснованных жалоб, надуманных ходатайств. Специально про­ курором обращается внимание на исполнение следователем требо­ ваний закона о разъяснении обвиняемому при наличии для этого оснований права ходатайствовать о рассмотрении его уголовного дела судом с участием присяжных заседателей, коллегией из трех судей, о применении особого порядка судебного разбирательства, о проведении предварительного слушания.

Законность прекращения уголовного дела прокурором устанав­ ливается исходя из наличия необходимых для этого оснований. Имеются в виду обстоятельства, указанные в гл. 4 УПК Российской Федерации, о которых частично упоминалось выше. Предметом особой заботы прокурора является обеспечение надлежащего ка­ чества расследования по прекращенным делам. Оно никоим обра­ зом не должно быть ниже уровня следственной работы по делам, направляемым в суд.

Несомненное значение для соблюдения порядка производства следствия имеет надзор за законностью постановлений о продле­ нии сроков расследования преступлений и содержания под стра­ жей, приостановлении предварительного следствия, признании потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком и др. В данной ситуации проверяется наличие установленных законом оснований для принятия соответствующих решений, правильность их оформления, информирование о них заинтересованных лиц.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина образует вто­ рой важнейший элемент предмета прокурорского надзора за ис­ полнением законов органами, осушсствляюшими дознание и пред­ варительное следствие. Природа расследования преступлений такова, что практически вся деятельность проводящих его органов связана с вторжением в сферу прав и свобод человека и граждани­ на. Области уголовного процесса присущи те условия, при нали­ чии которых Конституцией Российской Федерации допускаются возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина. Эти возможности должны использоваться предельно осторожно и ответственно, ибо последствия нарушения прав и свобод чело­ века и гражданина часто бывают невосполнимыми.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина составляет неотъемлемую часть порядка, необходимый атрибут проведения расследования преступлений. Ни о какой законности дознания и предварительного следствия не может быть и речи, если не со­

иных участвующих в процессе лиц — свидетелей, специалистов, переводчиков, понятых и др.

Решая стоящие перед ним задачи, прокурор оценивает дей­ ствия следователя и дознавателя не только с формальных позиций (имеются ли в деле сведения о том, что потерпевшему, граждан­ скому истцу, обвиняемому разъяснены их права, зафиксировано ли это соответствующим образом), но и по существу (насколько реально воспользовался тот или иной субъект уголовного процес­ са представляемым ему законом правом). И в этом смысле ему не­ достаточно констатировать наличие отметки о разъяснении прав или воспроизведение в тексте соответствующего постановления содержания уголовно-процессуальных норм, устанавливающих права отдельных категорий участников уголовного судопроизвод­ ства. Одновременно необходимо тщательно изучить содержание протоколов последующих следственных действий, чтобы иметь возможность убедиться в реальности предпринятых органами рас­ следования преступлений в этой части действий.

Надзор за законностью мер, связанных с ограничением прав и свобод граждан, имеет целью исключение незаконных действий со стороны органов дознания и предварительного следствия, каса­ ющихся права на свободу и личную неприкосновенность, права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, права на неприкосновенность жилища, свободы передвижения, права частной собственности и др.

§ 2. Полномочия прокурора

Характерными особенностями полномочий прокурора по над­ зору за исполнением законов органами, осуществляющими дозна­ ние и предварительное следствие, являются: 1) их очевидно власт­ ный характер; 2) способность оперативно выявлять и устранять нарушения законов; 3) непосредственность действия; 4) возмож­ ность осуществлять надзор постоянно, непрерывно и независи­ мо от внешних поводов; 5) обязательность исполнения указаний Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам до­ знания, не требующим законодательного регулирования. Данные свойства полномочий прокурора полностью сохраняются в совре­ менных условиях, несмотря на существенные изменения в законо­ дательном определении правового статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, повлекшие пересмотр его компетенции в уголовно-процессуальной сфере отнюдь не в сто­

рону ее упрочения, достаточно широкую распространенность мне­ ния об утере прокурором властного характера своих полномочий, переходе некогда присущих ему прав к руководителю следствен­ ного органа и т.п. Правда, сейчас данные обстоятельства не всеми воспринимаются с той уверенностью, как это было до вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 года, поэтому, и не­ редко, приходится напоминать, а при необходимости и доказы­ вать должностным липам следственных органов, что законодатель не преследовал цель ослабления и тем более фактического устра­ нения прокурорского надзора за законностью предварительного следствия. В таких случаях прокурор прежде всего как орган над­ зора не должен мириться с любыми попытками умаления его прав и пресекать их, от кого бы они ни исходили.

Осуществляя надзор, прокурору целесообразно иметь представ­ ление о причинном комплексе нарушений законности на стадии возбуждения уголовных дел, и в особенности на стадии расследо­ вания преступлений. В нем наблюдается практически стабильное соединение факторов объективного и субъективного характера. В числе факторов объективного характера существенное значение имеют сложность установления обстоятельств совершения престу­ плений в условиях неочевидности, динамизм следственных ситу­ аций, индивидуальный в большинстве случаев характер почерка преступника, ограничивающий возможности использования ти­ повых методик, и др. В качестве связанных с личными качествами следователя, дознавателя субъективных факторов могут выступать недооценка последствий применения не согласующихся с законом методов воздействия на подозреваемых и обвиняемых, свидетелей и потерпевших, стремление к раскрытию преступления любой це­ ной, ложное представление о возможностях утверждения личного профессионального престижа путем фальсификации показателей работы, игнорирование цепной связи нарушений закона, когда первое отступление от закона неминуемо влечет за собой цепоч­ ку последующих, и др.

Полномочия прокурора учитывают особенности нарушений закона, которые в силу своих опасных и часто необратимых по­ следствий нуждаются в незамедлительном устранении. Харак­ тер нарушений закона органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, диктует необходимость обращения требований прокурора непосредственно к субъектам расследова­ ния преступлений, которая пока еще обеспечивается не в полном объеме. Непрерывность осуществления прокурорского надзора,

200 Глава 8. Надзор за исполнением законов органами дознания и следствия

его независимость от внешних поводов обусловлены спецификой задач соблюдения законности в практике расследования престу­ плений, повышенной вероятностью нарушения прав и свобод че­ ловека и гражданина при его производстве. Надзор за законностью

с учетом свойственных им установленных законом процессуаль­ ных особенностей.

Полномочия прокурора подразделяются на две основные груп­ пы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона и 2) полномо­ чия по устранению нарушений (реальных или возможных) закона. Названные виды полномочий характеризует тесная взаимосвязь, часто одно полномочие несет в себе признаки другого, поэтому их разделение на две группы во многом условно. Наряду с дости­ жением своих непосредственных целей реализация полномочий прокурора одновременно позволяет решать задачи предупреж­ дения нарушений законности органами расследования престу­ плений.

Полномочия по выявлению нарушений закона. Постоянной, регу­ лярной формой работы прокурора является проверка исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявле­ ний и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Указанные заявления и сообщения поступают в основной массе теперь в полицию, а также в другие правоохранительные органы

инепосредственно в прокуратуру. Несмотря на обязательность приема и регистрации всех без исключения сообщений о совер­ шенных или готовящихся преступлениях, установленный зако­ ном строгий нормативный порядок их рассмотрения (ст. 144 УПК Российской Федерации), должностные лица правоохранительных органов под различными предлогами нередко это правило не со­ блюдают. Прокурор должен уделять постоянное внимание данному участку работы, тем более что на органы прокуратуры Российской Федерации ныне возложена функция ведения государственного единого статистического учета показателей состояния преступно­ сти, следственной работы и прокурорского надзора.

Всоответствии с общей установкой проверки исполнения тре­ бований законов о приеме, регистрации и разрешении заявлений

исообщений о совершенных или готовящихся преступлениях должны проводиться не реже одного раза в месяц. Более эффек­ тивные результаты дало бы, как показывает практика, сокращение этого срока вдвое. Проверки осуществляются путем ознакомления

с журналами, в которых отражаются учет информации, полученной по телефону, иным путем, сведения о регистрации письменных заявлений и устных сообщений граждан, учреждений и организа­ ций, учет происшествий и др. Применяется получение объяснений должностных лиц, ответственных за прием, регистрацию и направ­ ление для рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Генеральной прокуратурой Рос­ сийской Федерации рекомендуется также использовать в ходе про­ верок органов внутренних дел сигналы средств массовой инфор­ мации, обращения граждан, сведения медицинских учреждений, страховых компаний и т.п. Особое внимание уделяется проверке законности и обоснованности вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, так называемых «отказных» поста­ новлений. Близко к этой деятельности стоит оценка прокурором законности объявляемого руководителями органов ФСБ России предостережения конкретным лицам в соответствии с Федераль­ ным законом от 27 июля 2010 г. № 238-ФЗ.

Основной формой реализации полномочий прокурора по уста­ новлению нарушений требований закона в ходе расследования пре­ ступлений выступает проверка уголовных дел. В отличие от ранее действовавшего порядка возможность ознакомиться с материала­ ми находящегося в производстве уголовного дела предоставляется прокурору по его письменному мотивированному запросу. Несмо­ тря на некоторый дискриминационный оттенок данного полно­ мочия прокурора как должностного лица, уполномоченного осу­ ществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства и надзора за процессуальной деятель­ ностью органов дознания и органов предварительного следствия, его нужно использовать, не относясь к нему предвзято, в полном объеме по каждому делу, по которому у него есть все основания полагать о наличии допущенных в процессе расследования нару­ шений закона либо вероятности нарушения закона. По смыслу предусматривающей указанную возможность части 2.1 статьи 37 УПК Российской Федерации, она является безальтернативной в плане обязательности удовлетворения обращения прокурора для следователя, руководителя следственного органа при наличии единственного условия — направления прокурором письменного запроса. В аналогичном порядке производится истребование про­ курором отдельных документов, справок, ведомственных норма­ тивных актов. Как свидетельствует практика, конфликтных ситу­ аций при реализации данных полномочий обычно не возникает.