Учебный год 2023 г. / Великая реформа (стр. 104-110)-1

предварительного следствия придало бы "ему несоответственную роль, так как по существу он лишь сторона в процессе"*(286).

Что же к асается наделения следователя в Уставе угол овного судопроизводства правом приступать к следствию без предшествующего дознания, то, с точки зрения Комиссии, это четко указывало на выполнение им функции преследования. Ко всему прочему, деятельность судебного следователя, вынужденного выполнять функцию уголовного преследования, не могла быть эффективной, поскольку его действия как судебного органа были стеснены установленными обрядами и формами и поэтому не могли отличаться ни быстротой, ни другими достоинствами полицейского дознания*(287).

Нетрудно убедиться, что весь досоветский пореформенный период развития предварительного следствия сопровождался непрекращавшимися спорами о разграничении полномочий полиции и судебных следователей. Отход от идей, положенных в основу реформы, продолжался как на законодательном уровне, так и на практике. Функции постепенно смешивались, соответственно смешивались и полномочия. В советский же период эти тенденции, как мы сейчас знаем, только усилились, хотя и не сразу.

§ 4. На пути к оптимальной системе органов расследования: приближение и отдаление

Если ясны цели деятельности, поставлены задачи, решение которых необходимо для достижения этих целей, распределены ролевые функции с соответствующим набором средств, то необходимыми условиями осуществления данной деятельности становятся правильный выбор субъекта и установление надлежащего контроля над ним. В таком случае основные элементы системы "предварительное расследование" будут окончательно взаимоувязаны, что и должно обеспечить ее правильную работу. Это прекрасно понимали реформаторы XIX столетия, пусть их теоретический язык, использовавшийся для описания данной системы, заметно отличался от нашего.

Итак, к моменту Судебной реформы 1864 г. производство следствия главным образом принадлежало городской и земской полиции *(288). В уезде этим занимались становой пристав, земский исправник и временное отделение земского суда, в которое помимо первых двух названных лиц входил уездный стряпчий, в городах - частный или следственный пристав. В таком смысле предварительное следствие возлагалось на общую полицию, поскольку, находясь в общении с жителями мест, где совершено преступление, и зная об образе их жизни, она могла собрать более или менее подробные и точные сведения. Кроме того, контроль за производством следствия осуществлялся в основном органами, входившими с полицейскими следователями в одну административную систему, что не могло не сказываться отрицательно на качестве этого контроля и в конечном итоге - на качестве всего следствия.

Не могли существенно изменить ситуацию и правовые институты, призванные сдерживать обвинительный уклон полицейского следователя и злоупотребление

последним своей властью (например, депутаты), поскольку влияние их на уголовный процесс по характеру задач, стоявших перед ними, было ничтожно мало.

Такое положение вещей, как писали современники, негативно сказывалось на практике. По словам известной публицистки Е.И. Козлининой, полицейский суд был неправым, но скорым. Например, "если оправдания обвиняемого заслуживали уважения или проступок его был ничтожен, то судья ограничивался двумя, тремя плюхами и строгим внушением обвиняемому "впредь держать ухо востро", и затем он отпускался с миром. <...> Если же вина обвиняемого требовала возмездия, то дежурный приговаривал его к наказанию розгами в части, назначая от 10 до 20 розог"*(289). Само следствие в большинстве случаев основывалось на показаниях "агентов", а допрос велся с обязательным применением рукоприкладства: "Бил допрашиваемого обыкновенно или сам квартальный или его помощник, по большей части выслужившийся из городовых или других нижних канцелярско-полицейских чинов, или, если ни квартальному, ни помощнику почему-либо самим драться не хотелось, бил доставивший к следствию обвиняемого городовой, неизбежно присутствовавший при этих допросах"*(290).

По словам другого автора, "полиция в понятии общества стояла как-то выше суда"*(291), хотя и суд того времени был только придатком к администрации *(292). Полицейскому следователю придавали чрезмерное значение: "Он главный двигатель процесса, а суд ревизует только его действия" *(293). Следователь обладал, в общем-то, неограниченными правами: он мог "арестовать человека без всякого видимого основания, держать его дней десять Бог знает в каком гнусном, смрадном помещении, не наводя об нем никаких справок, а потом выпустить его без всякого основания. Весь этот отвратительный произвол, - писали некоторые газеты того времени, - считается у нас, к несчастью, таким обыкновенным делом, что нисколько не смущает совести полицейских властей и даже, по их мнению, не заслуживает ни порицания, ни протеста"*(294).

В послании харьковского, тульского и воронежского дворянства государю императору Александру II от 26 сентября 1859 г. было сказано: "В делах уголовных становой или частный пристав производит следствие, отбирает показания свидетелей по своему выбору и по безграмотности их при таинственности судопроизводства, не допускающего контроля на месте, составляет наказания часто вовсе несправедливые, но следствие, произведенное становым, составляет краеугольный камень дела"*(295).

По оценке Комиссии 1894 г., дореформенное предварительное исследование уголовных дел находилось в "печальном" *(296) состоянии . Более резок характеристике полицейского следствия был А.Ф. Кони. Приведем несколько его высказываний: "Безотчетный произвол, легкомысленное лишение свободы, напрасное производство обысков, отсутствие ясного сознания о действительном составе преступления, неумелость и нередко желание "покормиться", "выслужиться" или "отличиться" были характерными признаками производства таких следствий, причем ввиду того, что собственное признание обвиняемого считалось законом за "лучшее доказательство всего света", бывали случаи

уголовного судопроизводства, являясь выразителем системы связанности внутреннего убеждения, представлял в законодательном своем начертании и в практическом осуществлении безотрадную картину, оправдывающую негодующие слова Хомякова о том, что Россия "в судах черна неправдой черной". <...> Этот суд существовал для немногих и за немногое" *(298). "Канцелярская тайна, бесчисленные отписки и допускаемая самим законом плодовитость в возбуждении частных производств, возвращавших дело почти что к его первоисточнику, были атрибутами уголовного следствия и влекли за собою медленность и волокиту, достигавших иногда поразительных размеров" *(299). "Таковы были условия отправления уголовного правосудия, обрекавшие население на судебную волокиту по множеству инстанций и представлявшие полное смешение административной и судебной властей. Произвольно и случайно, без законного повода начатое с л ед с т в и е о б ы к н о ве н н о вл е к л о з а с о б о ю п о от н о ш е н и ю к л и ц а м

непривилегированным лишение свободы в помещениях, чуждых элементарным условиям правильного тюремного устройства. А затем над привлеченным начинал громоздиться ворох неведомых ему протоколов следствия, и до конца суда, производимого в канцелярской тайне, без непосредственного знакомства не только со свидетелями по делу, но и с самим подсудимым, он не знал об ожидавшей его участи. Эта участь решалась приговором связанных в своем суждении судей, не имевших ни права, ни возможности доискиваться в деле не приказной, а доступной вообще человеческому пониманию правды" *(300). Это оценка в первую очередь господствовавшей практики, причем при относительно неплохом для своего времени законодательстве. Извечная российская проблема...

Итак, имевшие место, судя по приведенным высказываниям, сословное неравенство, волокита, продажность и бесчеловечность дореформенного судопроизводства*(301), ярко выраженная инквизиционность тайного и письменного предварительного следствия, как мы знаем, и стали причинами реформы. И.Я. Фойницкий по этому поводу писал, что крайние недостатки дореформенного строя российского уголовного процесса, "вытекавшие из смешения властей, преобладания канцелярии, многочисленности инстанций, письменности, негласности и инквизиционного порядка, уже давно сознавались не только обществом, прозвавшим его судом Шемякиным, но и правительством"*(302).

Реформы по разделению властей в уголовном процессе вынашивал еще граф М.М. Сперанский. Как видно из его "Записок об устройстве судебных и правительственных учреждений в России" (1803), его реформы в области суда предполагали отделение деятельности полицейской от судебной, что выражалось в возложении на полицию обязанности по проведению только расследования как такового, а "суждение о преступлении" должно было стать прерогативой суда *(303). Иными словами, полиция для суда должна была открывать обстоятельства совершенного преступления, не давая при этом оценки причиненного частного и общественного вреда (можно предположить, что полиция, по мнению М.М. Сперанского, не могла давать окончательную квалификацию преступного деяния), а суд, определив вред, должен был оценить доказательства и вынести решение в отношении лица, совершившего преступное деяние.

Эти мысли были развиты и реализованы полвека спустя. Так, упомянутая

ранее Комиссия Н.А. Милютина твердо высказалась за изъятие следствия из ведения полиции и передачу его в руки специального судебного органа. К маю 1859 г. Н.И. Стояновский подготовил проект введения института следственных судей. 4 м а я 1 8 5 9 г . го с уд а р е м и м п е р ато р о м б ы л и од о б р е н ы п р ед л ож е н и я главноуправляющего II отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии графа Д.Н. Блудова об издании первого уголовно-процессуального Устава *(304).

Одной из главных задач реформы было перераспределение властных полномочий, сосредоточенных к тому времени у полицейских органов, между судебными и административными учреждениями. Реформа предварительного следствия на указанных началах позволяла решить одновременно и административный вопрос. Согласно одной из существующих точек зрения *(305), необходимость сконцентрировать силы полиции на административных функциях по урегулированию возможных проявлений недовольства народных масс, которые могли произойти в результате проведения крестьянской реформы, собственно и породила предложение об отделении следственной части от полиции.

Такая идея возникла в Министерстве внутренних дел и обсуждалась первоначально в Соединенных департаментах Государственного совета и Главном комитете по крестьянскому делу. Уже на высшем политическом уровне она была отражена в Высочайшем повелении, объявленном Комиссии об уездных учреждениях 25 марта 1859 г., о чем свидетельствует Объяснительная записка к проекту Положения об отделении следственной части от полиции (далее - Объяснительная записка 1859 г.) *(306). Требование императора Александра II о том, что реформа полиции должна предшествовать обновлению крестьянского строя, лежала в основе обсуждения вопроса о полицейской реформе в Государственном совете (в Департаменте законов и Гражданском департаменте) с 19 по 26 мая 1860 г. и была затем подтверждена в Именном указе от 8 июня 1860

г.*(307)

Как видим, проявились взаимосвязь и взаимообусловленность проводимых в середине XIX в. великих государственных реформ. Так, не только уголовнопроцессуальная реформа создавала условия для осуществления крестьянской реформы, но и последняя сама по себе вызывала необходимость первой. Юристы тех лет отмечали, что крестьянская реформа, возвратившая народу гражданские права, требовала и замены института, защищавшего эти права, т.е. суд помещика должен был быть заменен судом государственным, поэтому и предварительное следствие необходимо было строить в соответствии с поставленными перед судопроизводством целями.

Таким образом, можно сказать, что отмена крепостного права в России и связанные с этим правительственные усилия по укреплению эффективности административного аппарата ускорили работу теоретической уголовнопроцессуальной мысли, которая дала всестороннее, с учетом зарубежного опыта (в частности, положений французского Кодекса уголовного следствия 1808 г.), научное обоснование необходимости учреждения специального органа судебной власти, производящего следствие, и определила его функции, статус и полномочия.

При этом очень важно отметить, что разработчики реформы не слепо

переносили иностранные нормы на российскую юридическую почву. Во-первых, в то время зарубежные юристы все более критиковали французский процесс, обращая внимание на послуживший ему образцом английский процесс. Этот критический опыт российские реформаторы учли и большое внимание оказали также английскому процессу. Во-вторых, разработчики реформы опирались и на исторический отечественный опыт, основанный на многовековых традициях и пропитанный национальным духом*(308).

В чем же заключались основные идеи реформы? Как уже было отмечено, в рассматриваемый исторический период функции уголовного преследования и функции судейские (исследование материалов дела и придание им статуса судебных доказательств) на предварительном расследовании находились в руках полиции. Такое построение досудебного исследования порождало множество злоупотреблений со стороны укоренившейся и разросшейся уголовнопроцессуальной бюрократии, поэтому разработчики реформы, в частности исполнявшие должности статс-секретарей Государственного совета Н.И. Стояновский и С.И. Зарудный, положили в ее основу идею отделения судебной власти от власти административной, что должно было выражаться в передаче следственных полномочий судебному органу с оставлением за полицией выполнения первоначальных и вспомогательных действий (дознание). Н.И. Стояновский писал: "Власть следственная есть часть судебной власти. Никто из находящихся при следствии лиц, никакая другая власть кроме суда, рассмотрению которого подлежит дело, не вправе останавливать следствие при прекращении его или направлять его ход" *(309). Следовательно, главный шаг на пути решения основных вопросов, стоявших перед реформой, заключался в том, чтобы "первоначальное или предварительное дознание, или розыск, возложить на полицию, а дальнейшее за сим следствие возложить на следственных приставов"*(310).

Как видим, следователь должен был выступать фактически в качестве следственного судьи. Таким образом, следствие (как деятельность судебная) должно было стать независимым от власти административной. Кстати, орган, в чьи обязанности входило производство предварительного следствия, действительно предполагалось назвать "следственным судьей"*(311). В этом случае само название говорило бы о том, в чьих руках находится такой важный институт уголовнопроцессуального права, как предварительное следствие. Названный так орган приобрел бы статус, который позволил бы ему с самого начала выдерживать давление административных структур. По всей видимости, именно нежелание административного розыскного аппарата иметь над собой при расследовании преступлений судью стало причиной замены "следственного судьи" "судебным следователем".

Укреплению судейского статуса следователя способствовало его устранение от выполнения функций преследования и сыска, несовместимых с этим новым статусом. Таким образом, в основу реформирования следствия легла идея отделения судебной власти от власти административной с передачей первой следственных полномочий и с возложением на последнюю функций преследования и сыска. Это было главным принципом, стержнем концепции. Реализацию же этого

принципа разработчики концепции видели в наделении судебного следователя большой процессуальной свободой с тем, чтобы повысить объективность расследования. Построенная на подобных началах система вполне могла противостоять такому значительному ее элементу, к ак закосневшая процессуальная бюрократия.

Итак, законодательное разделение предварительного следствия (как мы сегодня говорим, предварительного расследования) в уголовном процессе на дознание и предварительное следствие произошло с утверждением 8 июня 1860 г. императором Александром II ряда законодательных актов, которые создали должность судебных следователей. В дополнение к Учреждению судебных следователей было издано два уже хорошо известных нам Наказа *(312) - судебным следователям, которые должны были производить предварительное следствие, и полиции, в обязанности которой входило производство дознания. И.Я. Фойницкий писал: "Дознание производится негласно, не прибегает, по общему правилу, ни к каким принудительным мерам и исследует не столько виновность лиц, сколько действительность события преступления. Предварительное следствие, напротив, почти всегда направляется против определенной личности, которая ставится в положение обвиняемого; оно исследует степень участия данного лица в преступлении и опирается для успеха своих стремлений на весьма энергичные принудительные меры. Дознание может кончиться ничем, без всякого судебного вмешательства; предварительное следствие есть результат возбуждения судебного преследования и может быть прекращено только судом. Поэтому дознание может быть вверено полицейским органам, а предварительное следствие носит на себе характер судебной деятельности и вверяется органам судебным, и на материале, собранном на предварительном следствии, может основываться судебное решение"*(313).

Однако концепция не нашла своего полного воплощения ни в указанных актах, ни в Уставе уголовного судопроизводства, который, несмотря на это, по словам И.Я. Фойницкого, ознаменовал "в истории русской жизни <...> поворот от порядка полицейского к порядку правовому" *(314). Вопреки ожиданиям разработчиков концепции сама основа ее стала в ходе работы над проектом Устава подвергаться пересмотру, а принятое в то время законодательство и тем более сложившаяся практика были живыми свидетельствами борьбы старой и новой систем. Вновь обратимся к основным актам реформы предварительного расследования, которые нас теперь интересуют с точки зрения построения системы его органов.

В соответствии с Именным указом от 8 июня 1860 г. в 44 губерниях

Должность судебного следователя приравнивалась к должности члена уездного суда*(316). Само же их заполнение происходило постепенно и с определенными трудностями. Так, с самого начала судебный следователь не воспринимался как представитель независимой судебной власти и зачастую встречал противостояние вступившей с ним в борьбу бюрократии - судей и губернской администрации. Этому способствовало зависимое положение судебного следователя от местных властей. Статья 2 Учреждения судебных следователей предусматривала их подчиненность

Министерству юстиции, однако та же норма Учреждения относила вопросы назначения, перемещения, увольнения и распределения судебных следователей к ведению губернаторов, которые должны были осуществлять указанные действия по согласованию с губернским прокурором. Например, увольнение судебных следователей Министерство юстиции производило в соответствии с отзывом губернатора.

19 октября 1861 г. граф Д.Н. Блудов представил государю императору доклад, в содержавший программу, утвержденную Александром II. Была создана комиссия, которая, однако, отошла от проекта графа Д.Н. Блудова. Результатом работы стали, как мы помним, Основные положения преобразования судебной части в России, которые 29 сентября 1862 г. были утверждены Александром II (далее - Основные

ч л е н а м и о к ру ж н ы х с уд о в. Б ы л а в вед е н а н е с м е н я е м о с т ь с уд еб н ы х следователей*(319). Концепция начала воплощаться в правовые нормы. В Объяснительной записке 1863 г., составленной комиссией, учрежденной для написания Устава уголовного судопроизводства , было указано : " Коми находила, что для успеха в судебном преобразовании основными положениями признано необходимым отделить судебную власть от административной и исполнительной и, определив круг действия судебной власти, устранить вмешательство других властей в предметы, предоставленные ее ведомству"*(320).

О большом значении предварительного следствия в обновленном уголовном процессе Российской империи свидетельствуют высокие требования, которые предъявлялись к кандидату на должность судебного следователя. Так, согласно ст. 32 и 212 Учреждения судебных установлений на должность судебного следователя назначались лица, прослужившие по судебной части не менее 3 лет в должностях не ниже секретаря окружного суда. Ими также могли стать в

соответствии со ст. 205 и 417 того же Учреждения состоявшие при судебных местах кандидаты на должности по судебному ведомству, достигшие 25-летнего возраста, при условии, что они получили от председателя судебного места свидетельство о приобретении ими достаточных знаний по судебной части. Присяжные поверенные (адвокаты) назначались на должность судебного следователя при стаже работы не менее 10 лет и наличии свидетельства судов, при которых они состояли, о добросовестном исполнении своих обязанностей*(321).

Такие высокие требования к судебному следователю и объем его властных полномочий могли свидетельствовать о серьезности намерений создать действительно судебный орган, осуществляющий предварительное следствие. Хорошей иллюстрацией к этому может служить судьба спора, возникшего в Особой комиссии 1862 г. при составлении проекта Учреждения судебных установлений. Большинство (14 членов), находя, что "судебные следователи будут и должны стоять в судебной иерархии гораздо ниже, чем члены окружных судов, и что по сему на них не могут быть распространены в полной мере все те преимущества,

которые проект предполагает предоставить судьям", полагали, что следователи должны назначаться министром юстиции. Меньшинство (13 членов) признавали необходимым установить назначение следователей Высочайшей властью, "чтобы поставить на ногу едва прививающийся институт предварительных следователей и возвысить значение этих важных деятелей на пользу общества и государства"*(322). Государственный совет согласился с мнением меньшинства.

Обязательное отделение судебной власти от административной и провозглашение судебных следователей членами окружных судов были закреплены в Уставе уголовного судопроизводства. Более того, согласно ст. 212 Учреждения судебных установлений судебные следователи назначались на должность Высочайшей властью по представлениям министра юстиции. Если же говорить об Уставе, то нет сомнений, что он был направлен на упрочение положения судебного следователя. Так, была установлена обязательность исполнения требований следователя всеми присутственными местами, а также должностными и частными лицами (ст. 270, 271, 272 и 368). При этом полиция была поставлена в определенную зависимость от следователя. Например, на основании ст. 269 Устава судебный следователь мог проверять, дополнять и отменять действия чинов полиции по производству дознания. Он был вправе также поручать полиции производство дознания и собирание иной информации.

В 1870 г. были учреждены должности судебных следователей по важнейшим делам, а в 1875 г. - следователей по особо важным делам окружных судов.

Тем не менее к 1898 г. из 1487 судебных следователей только 154 были назначены государем императором. Такой порядок, напрямую противоречивший ст. 212 Учреждения судебных установлений, складывался постепенно. В Высочайше утвержденном мнении Государственного совета о введении в действие этого Учреждения указывалось следующее: "Имея в виду, что в настоящее время, при необходимости ввести новые постановления о судебных следователях в действие с возможной скоростью. <...> Соединенные Департаменты находили необходимым "дать на сей только раз разрешение губернаторам допускать

избранных ими, по соглашению с губернским прокурором, судебных следователей к отправлению этой должности прежде утверждения их министром юстиции, доводя о том до его сведения" *(323) . Затем эта прак тик а ук оренилась, что свидетельствовало о существенных отступлениях от задуманного и даже закрепленного в законе.

Введение Устава уголовного судопроизводства в действие вооб затянулось: 19 октября 1865 г. государь император утвердил "Положение о введении в действие судебных уставов", предполагавшее окончательное распространение Устава в государстве только к 1871 г. Однако реформа проводилась в течение 35 лет и завершилась 1 июля 1899 г. *(324) Причиной же этого было, с одной стороны, отчаянное сопротивление реформам старой уголовнопроцессуальной системы, а с другой - "общественное возбуждение и революционный натиск"*(325). Это не могло не сказаться и на существе реформы.

Однако воплощению идей, лежавших в основе реформы, мешали не только указанные обстоятельства. Помимо этого в России так и не была создана судебная полиция. Как установила Комиссия 1869 г. под председательством сенатора

Петерса, основной причиной бесплодности следовательской работы в отношении обнаружения виновных было отсутствие в России правильно поставленного и надлежащим образом руководимого полицейского розыска, организованного параллельно с предварительным следствием и тесно с ним связанного *(326), т.е., можно сказать, отсутствие судебной полиции. По мнению этой Комиссии, данный недостаток особенно касался дел, по которым не установлено подозреваемое лицо. Между тем во Франции, исходя из данных исследования, произведенного Л.B. Безродным, одной из главнейших причин удовлетворительной постановки следствия было постоянное содействие следователю судебной полиции, в состав которой входили следователи, прокуроры, мировые судьи, полицейские комиссары, мэры, офицеры корпуса жандармов, лесные и полевые сторожа. Таким образом, предварительное следствие во Франции складывалось из деятельности сотрудников целой системы, а не отдельных ее членов*(327).

Кроме того, тенденция к отступлению от первоначальных идей усилилась в связи с некоторыми историческими событиями. Многочисленные попытки убийства Александра II, а также волна террористических актов немедленно отразились на законодательстве. Программа изменения некоторых уголовно-процессуальных положений была сформулирована в докладах и представлениях министра юстиции К.И. Палена, министра внутренних дел Д.А. Толстого и обер-прокурора Священного синода К.П. Победоносцева. Уже 19 мая 1871 г. был принят нормативный акт ("Правила о порядке действий чинов Корпуса жандармов по исследованию преступлений"), который существенно расширил участие жандармов в расследовании политических преступлений. Этот акт включил жандармерию в число участников уголовного процесса, предоставив ей право производства дознания по государственным и уголовным преступлениям, причем жандармам вменялось в обязанность содействовать прокуратуре и полиции в обнаружении уголовных преступлений *(328). Так, они должны были сообщать в прокуратуру и полицию обо всех обнаруженных преступлениях и, если до прибытия полиции следы преступления могли исчезнуть или существовала опасность, что подозреваемый скроется, принимать меры к сохранению следов и задержанию подозреваемого. Крайне интересно, что прокурор имел право с согласия начальника губернского жандармского управления назначать жандарма для проведения дознания по уголовному преступлению, причем последний в таком случае действовал в полном объеме предоставленных законом прав, несмотря на присутствие чинов общей полиции. Специальный раздел данных Правил определял порядок производства дознания по государственным преступлениям, в ходе которого жандармы имели право совершать ряд таких следственных действий, как осмотр, освидетельствование, обыск и выемка. Так в российском уголовном процессе в части предварительного расследования по политическим преступлениям усилилось полицейское начало, что было в общем-то адекватно той ситуации. Затем было принято множество нормативных актов, изменявших нормы самого Устава уголовного судопроизводства*(329).

9 июня 1878 г. в штаты уездных полицейских управлений была введена должность полицейского урядника, занимавшего среднее положение между становым приставом и сотским. Как указывают исследователи, "характерной чертой

этой новой должности была относительная узость функций. Урядники, главным образом, занимались предупреждением и пресечением преступлений, а также производством дознаний по уголовным делам и в меньшей степени занимались управленческой, хозяйственной, санитарной и другими видами деятельности, возложенными на других чинов уездных полицейских управлений"*(330).

По той же причине 12 февраля 1880 г. Александр II подписал указ о создании "Верховной распорядительной комиссии по охранению государственного порядка и общественного спокойствия" под председательством графа М.Т. Лорис-Меликова, в результате чего 6 августа 1880 г. III отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии было упразднено, и управление всей полицией России было сосредоточено в Министерстве внутренних дел (в Департаменте полиции). Этому ведомству был подчинен и отдельный корпус жандармов, который в 1871 г. стал довольно независимым органом дознания по политическим преступлениям. С этого момента Министерство внутренних дел сосредоточило в своих руках управление всей полицией империи, а министр стал также шефом жандармов. 29 июня 1882 г. в штат Главного управления корпуса жандармов была введена должность командира корпуса, на которую назначался один из товарищей министра внутренних дел*(331).

13 августа 1902 г. был издан циркуляр Департамента полиции N 5200, в котором содержалось утвержденное министром внутренних дел 12 августа 1902 г. "Положение о начальниках розыскных отделений", называемых в народе "охранками"*(332). Этот документ строго разграничил компетенцию жандармерии и охранных отделений, указав, что жандармы должны заниматься производством дознаний, а охранные отделения - осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по политическим преступлениям. В связи с этим деньги на розыскные нужды, выдававшиеся Департаментом полиции начальникам губернских жандармских управлений, стали выдавать начальникам охранных отделений. Интересно, что губернские жандармские управления должны были допускать начальников охранных отделений ко всем своим бумагам, а также сообщать им о лицах, предлагавших агентурные услуги *(333). Тем самым были отделены друг от друга дознание и розыск по политическим преступлениям.

В июле 1908 г. был принят закон об организации сыскной части соответствии с которым в городах и уездах при полицейских управлениях создавались сыскные отделения, действовавшие в столицах и наиболее крупных городах уже в 80-х годах XIX в. и к 1908 г. накопившие солидный опыт *(334). Этот закон формулировал задачу сыскных отделений как производство розыска по делам общеуголовного характера. В нем, однако, было указано, что чины сыскных отделений имели все права и обязанности, присвоенные полиции Судебными Уставами, т.е. помимо оперативно-розыскных действий эти отделения должны были проводить дознания по уголовным преступлениям, а также выполнять отдельные поручения прокуроров и судебных следователей. Данный подход нашел подтверждение в Инструкции чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г. В ней было сказано, что начальник местной полиции должен один раз в неделю собирать на совещание всех начальников служб, входивших в полицейское управление.

Понятно, что все эти меры были вынужденными и представляли собой