Тема: Правовые основы деятельности прокуратуры
Правовые основы деятельности прокуратуры – это система правовых актов и содержащихся в них норм, регламентирующих цели и задачи органов прокуратуры, устанавливающие принципы организаци деятельности органов прокуратуры, систему органов прокуратуры, функции органов прокуратуры и понлномочия прокуроров.
Какие нормативные правовые акты имеются в данном случае в виду?
(1) Конституция РФ – главный закон страны, имеющий отношение ко всем сферам деятельности государства, которые определяет смысл и содержание всех законных установлений. В учебнике, рекомендованном лектором, констатировалось не очень оптимистичное заключение о том, что Конституция достаточно экономно подошла к характеристике конституционно-правового статуса прокуратуры: только одна статья непосредственно посвящалась Прокуратуре, тогда как конституционные традиции прошлого свидетельствовали о том, что Прокуратуре посвящалась отдельная глава (несколько статей).
В широком смысле: почти все статьи, конституционные нормы и принципы имеют отношение к определению сущности, методов и форм прокурорской деятельности. Например,
глава 1 – Основы конституционного строя - Уже с первой статьи: РФ – федеральное, демократическое правовое, социальное государство реальные ориентиры для выстраивания действий прокуратуры (во многом пока это декларативное государство: правовое государство только формируется, но такое положение уже и сейчас является обязательным для деятельности органов прокуратуры при проведении прокурорских проверок, в частности);
глава 2 – Права и свободы (защита прав и свобод человека и гражданина для прокуроров – главная цель (то же самое – статья 1 Закона о прокуратуре и в статье 129 Конституции)));
В узком смысле: дело обстоит более оптимистично, потому что Закон о поправках к Конституции от 01.07.2020 года, одобренный в ходе Референдума, внес существенные дополнения в статью 129 Конституции. Не вполне нормальным виделось положение, когда очень солидный, нужный, влиятельный орган РФ не имел четкого обозначения в главном законе страны.
Статья 15 (принцип законности; верховенство Конституции – верховенство закона) + статья 129 Конституции РФ = можно вывести цели и задачи Прокуратуры по Конституции РФ.
До поправок (в ред. от 2014 года) |
После поправок |
1. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. 2. Генеральный прокурор Российской Федерации и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. 3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации, согласованному с субъектами Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. 4. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. 5. Прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации. |
1. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом. 2. Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Прокурорам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. 3. Генеральный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. 4. Прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации. 5. Иные прокуроры могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Российской Федерации, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом. 6. Если иное не предусмотрено федеральным законом, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации. |
Статья 129 Конституции определяет систему органов прокуратуры (только называя), но имея в виду, что система органов прокуратуры – система звеньев и связей между ними, - это тоже можно вполне уверенно установить на основе статьи 129 Конституции (Генеральный прокурор и Центральный аппарат – высшее звено; затем – прокуратуры субъектов РФ; затем – прокуратуры городов и регионов). Понлномочия – в Законе о Прокуратуре, но прокурорские работники надеятся на то, что они будут в будущем определяться ФКЗ.
Статья 71 – предметы ведения РФ (федерального центра) – также упоминает о Прокуратуре: вопросы о прокуратуре относятся к предмету ведения федерального центра Когда в 1990-ые обозначился парад суверенитетов наших субъектов федерации, особенно увлеченно над этим работали республики Татарстан, Башкортостан (посмотреть их конституции – там есть главы, посвященные ИХ прокуратурам), предпринимались попытки обосновать существование прокуратуры федерации и прокуратуры субъектов. Но необдуманный поступок был чреват тем, что прокуроры субъектов оставались без финансирования. Но после периода (короткого) неопределенности эта проблема была устранена – прокуратура РФ без сомнений и оговорок твердо утвердилась как СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ.
Если раньше Генеральный прокурор, его заместитель назначались Советом Федерации по представлению Президента, но сейчас – Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации. Президентом назначаются прокуроры сбъектов РФ.
Порядок назначения военных и иных специализированных прокуроров. Долгое время этот вопрос решался по аналогии с территориальными прокурорами, но сейчас это нашло отражение в статье 129 Конституции, но вопрос о правовом статусе специализированных прокуратур до сих пор открыт. Глава, посвященная военной прокуратуре есть в Законе, а в отношении других специализированных прокуратур (транспортной, о природоохранной и других) нет отдельного ФЗ.
Указание о том, что полномочия и функции прокуратуры, ее организация и порядок деятельности определяются ФЗ, дает возможность предполагать о повышении ранга Закона о прокуратуре. Это прямое указание главного закона страны, поэтому вполне возможно его реализовать путем издания ФКЗ.
(2) Законы РФ:
- Федеральный закон О прокуратуре РФ от 17 января 1992 года. Это первый закон в истории России. Правового вакуума в связи с развалом СССР не произошло в отношении прокуратуры, тогда как многие министерства (финансов, МВД) не знали, на какие правовые акты опираться (хотя было решение нашего законодателя, что законы СССР, покуда они не противоречать Конституции РФ, подлежат применению до принятия соответствующих законов в РФ). Этого было недостаточно, потому что мы уже имеем представление о законодательстве СССР: там была двухуровневая система (Основы законодательства на уровне Союза и Кодексы – на уровне республик).
Почему Прокуратура избежала вакуума? Центробежные силы проявили себя не только в 1991 году. Они намечались с приходом Горбачева и перестройкой. В связи с этим республики стали работать над созданием собственных систем законодательства, - эта участь не миновала и РФ (активно шла работа над созданием Основ законодательства о прокуратуре и создании Закона о прокуратуре РФ, поэтому врасплох развал СССР не застал). Но в отношении прокуратуры сложилось своеобразное восприятие. Ведомственные возражения вызывали возражения: с 1928 года прокуроры имели позицию в структуре следствия; их считали на голову выше иных сотрудников (нагрузка у них больше, обеспечивали высокое качество расследования) Предложили создать единый следственный аппарат (бывший председатель КГБ В.М. Кучебников возглавил комиссию по подготовке проекта закона о создании единого следственного комитета). Как это отразилось на сознании прокурорских и следственных работников. Они начали прогнозировать последствия нововведений в их судьбу.
Вырисовывалась перспектива объединения следственных аппаратов (КГБ – отдельно; они не соглашались с включением их в единую систему – их и не трогали), в которую могли войти следственные прокуроры под эгидой МВД. А как называлось главное следственное управление МВД в середине 1990 годов? Его быстро переименовали в Следственный комитет МВД – подготавливали почву для обеспечения приоритетного положения следователя МВД. Следственный прокуроры думали о том, что нужно уходить – они начали искать себе работу в других организация. Р.А. Руденко называл следственных прокуроров «золотым фондом прокуратуры»: они были высококлассными юристами, потому что, несмотря на приверженность к уголовно-правовой сфере, они были универсальными специалистами. До 2007 года этот институт сохранялся. Потом пошли разговоры об общем надзоре. Очень настойчиво, даже руководители прокуратуры, начали ставить под сомнение возможность обеспечения профессионального уровня этой деятельности: здесь больше проявлялась необходимость работы по самым разными направлениям. Здесь «интеллигенция российской прокуратуры» (те, кто занимался общим надзором) потянулась за пределы своей системы.
Как предлагалось сохранить прокуратуру? Исключить возможность реформации в отношении единого следственного комитета.
В январе – мнение Верховного Совета (при оформлении помог закон о прокуратуре) – разработчики предполагали, что в штыки будет встречен раздел о гарантиях и льготах, мерах социально-правовой поддержки прокурорских работников (бесплатный проезд, льготы на установку телефонной связи и так далее). Оказалось, что все-таки эти нормы прошли абсолютно спокойно, что помогло работником прокуратуры в последующие трудные в материальном плане 5 лет. Но осуждение вылилось в иную сторону. Проект закона о прокуратуре:
Общие положения,
Система органов прокуратуры,
Надзорная деятельность (общий надзор – открывалась глава),
Надзор за законностью рассмотрения судами дел (НЕ ЗА СУДАМИ!). Шквал упреков здесь. Говорили о недопустимости такой главы, введении практики надзора за законностью деятельности судов. Вспоминали принцип разделения властей. Но тут подменяли понятия: прокуратура должно была осуществлять надзор по проекту не за судами, а за законностью!
Приватизация, земельная реформа сопровождались массовыми нарушениями, последствия которых были бы гораздо хуже без активной деятельности прокуроров.