Тема: Надзор за исполнением федеральных законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (общий надзор традиционно объединял эти темы)

В 1995 году было принято о разграничении функции одной – общего надзора – на две (указаны в теме).

Надзор за соблюдением федерального законодательства – отрасль прокурорского надзора (то есть часть надзорной деятельности прокуратуры, которая имеет собственный предмет (то, на что направлена надзорная деятельность во взаимосвязи с тем результатом, который этот вид надзорной деятельности призван обеспечить) и также свой набор полномочий (свою совокупность полномочий), который обеспечивает точное и единообразное исполнение законов).

До 1992 года разработкой предмета занимались, в основном ученые – теоретики прокнадзора. Поскольку это было связано с получением новой информации или которую можно было признавать в качестве новой, постольку самодеятельность здесь была большая и разноплановая. Возьмем, например, кандидатские диссертации того времени  каждый, еще не ставгий признанным ученным, берет на себя смелось определять предмет той или иной отрасли надзора: по общему надзору таких определений свыше 40 насчитал саратовский преподаватель В.В. Гаврилов и изложил в своей монографии, посвященной прокнадзору. Более 40 предметов отрасли – нереальные конструкции, слишком большая роскошь иметь такое разнообразие. Ведь предмет нужен для того, чтобы четко определить то, на что направлен надзор и какой результат он дает.

Различие подходов в определении предмета  различие практики  такая практика малопродуктивна. Поэтому всегда чувствовалось стремление «серьезных ученых» ориентироваться на тенденцию обеспечения единства предмета надзора. В 1992 году в законодательстве о прокуратуре эта тенденция была реализована. В 1995 году понятие предмета было приведено в соответствии с положениями, принятыми в Конституции в 1993 году. Сейчас статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» нам дает вполне приличное, достойное внимание определение предмета общего надзора:

1. Предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; (в ред. Федеральных законов от 01.07.2010 N 132-ФЗ, от 22.12.2014 N 427-ФЗ) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Определенные изменения редакция статьи 21 ФЗ «О прокуратуре» испытывала. В 1995 году она была другой. В 1995 году результаты компромисса оказались вне предмета органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Рассуждения о необходимости саморегуляции экономических отношений и недопустимости вмешательства государства в экономику  из-за этого низовое звено, где наиболее частое количество нарушений законодательства наблюдалось, было исключено из предмета общего надзора. 10 февраля 1999 года оно было восстановлено.

В 1995 году не было и не могло быть упоминания о Следственном комитете в этой статье, потому что он появился только в 2000 году, и он долгое время пытался быть вне прокурорского надзора. Надзор за законностью деятельности СК носит процессуальный характер или иной характер (обеспечение финансовой, материально-технической деятельности СК).

Общественный контроль в исправительных колониях – появилось упоминание в 2009 году как ответ на расширение влияния общественности на привлечение институтов гражданского общества в столь важной сфере – исполнение наказания.

Таким образом, предмет – законность действий и актов органов и лиц, перечисленных в ч. 1 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» + отдельно выделение исполнение законов и соответствие законам издаваемых актов (= это тоже форма исполнения законов  оно выделено отдельно, чтобы подчеркнуть важность направления деятельности).

В 1995 и в последующие годы не было дополнения в статье 21 ФЗ «О прокуратуре» в виде последующих частей этой статьи. Известные правозащитные организации и граждане обратились в КС РФ с просьбой проверить соответствие статьи Конституции РФ (Постановление КС РФ от 18.07.2003 № 13-П), настаивая на том, что в этой статье не прописаны правила осуществления надзора, реализации такой формы надзора как проверки  проверки проводятся в неопределенные сроки, без достаточных оснований  это были явно надуманные доводы (даже адвокаты, которые не питают особую любовь к прокурорам, были удивлены таким доводам!). КС РФ согласился с заявителем и указал, чт опроверки пр наличии оснований, срок не должен превышать месяца (если прокуроры не укладываются в срок – можно продлевать в определенных пределах и в определенном порядке), приостановление проверки также должно оформляться законным образом. Все эти моменты не для закона, они успешно оформлялись ведомственными актами прокуратуры, приказами Генерального прокурора. Но теперь перед нами – очень объемная статья. Посмотреть решение.

С понятием предмета тесно связаны те границы, за которые предмет не должен выходить.

(1) Правоприменители ограничили предметы видами НПА, надзор за которыми осуществляют прокуроры: прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законов (включая Конституцию РФ), а подзаконные НПА не входят в предмет закона, но, опять же, в свое время был подготовлен комментарий к ФЗ «О прокуратуре РФ», где этот вопрос поднимался (входят ли исполнение Указов Президента РФ в предмет надзора прокуратуры?). Судя по формальным показателям – нет (статья 3 ФЗ «О прокуратуре РФ»: регламентируется ФЗ и международными актами, а в 21 ФЗ говорится о соблюдении Конституции РФ и ФЗ  ни там, ни там не упоминаются подзаконные акты), но фактически – они находятся в поле зрения надзорной деятельности прокуроров, когда они находятся в нормативном единстве с законов о прокуратуре (они имеют регулятивное значение для прокуратуры). По аналогии мы можем сказать, что Указы Президента РФ играют существенную роль в обеспечении исполнения законов, конкретизируя их или предворяя порядок осуществления законов. В конце концов, если уж внести полную ясность, можно, перечисляя нормативные акты, соблюдение и исполнение которых составляет предмет надзорной деятельности, можно указать и Указы Президента РФ, но в основной части здесь следует придерживаться буквального смысла текста статьи 21 ФЗ «О прокуратуре РФ».

Прокуроры любят подзаконные акты, потому что они более понятны для прокуроров. В свое время была практика привлечения прокуроров к обеспечению призыва на военную службу, обеспечению явки допризывников (сейчас это уже не практикуется). Этот вопрос регламентировался ведомственными приказами, которые точно не входят в предмет надзора прокуратуры.

(2) Второй предел – в отношении органов надзор за исполнение законов которыми осуществляет прокурор. Перечень исчерпывающий в статье 21 ФЗ «О прокуратуре РФ». Иные толкования не допускаются.

(3) Третий предел – ограничения тех сфер жизни общества и государства, на которые распространяется надзорная деятельность прокурора. Что имеется в виду? Есть общественная и государственная деятельность, урегулированная законами (дело прокурора); есть деятельность, урегулированная подзаконными актами (технические правила безопасности, технические условия обеспечения нормальной трудовой деятельности; документы, которые характеризуют технологию производства определенных товаров, работ или услуг  не относится к деятельности прокурора; это – предмет заботы органов контроля, поэтому закон достаточно определенно в этом плане говорит о том, что вмешательство прокурора в хозяйственную деятельность не допускается). Третий предел – не должны подменять собой иные контролирующие органы.

Соотношение прокнадзора и контроля – каково оно? Надзор распространяется на деятельность, урегулированную законом; контроль – на все остальные виды деятельности, не исключая и деятельность, урегулированную законом (законность обеспечивается согласованными действиями прокуроров и органов контроля). Здесь – различие: прокурор не имеет административного подчинения, а контроль – имеет.

Полномочия прокурора – статья 22 ФЗ «О прокуратуре РФ». 2 категории полномочий (3-ья группа представлена не слишком многочисленна):

(1) по выявлению нарушений закона. Здесь прокуроры располагают достаточно широким диапазоном полномочий, источники которых можно разделить на 3 группы (люди (а и б), документы (в) и непосредственное восприятие прокурором обстановки (г)):

(а) исходящие из лиц, располагающих нужной прокурору информации (= руководитело КО и НКО, от которых прокурор может получать объяснения, почему было совершено отступление от закона, по каким мотивам это случилось, какой эффект оно оказало; должностные лица, руководители отделов и упралений, рядовые сотрудники, причем чем шире объем полномочий – тем больше объем информации может получить прокурор о правовых последствиях, о фактах нарушения закона и так далее  таким образом обеспечивается многоканальность получения информации и ее взаимопроверяемость);

(б) сведующие лица, специалисты. Прокуроов часто обвиняют в делитантизме, потому что, если встать на почву обывателя и представить содержание деятельности прокурора – это действительно приводит к очень своеобразным размышлениям: в его поле зрени янаходятся все органы государственной власти и местного самоуправления, все законы РФ. Может ли прокурор работать со всеми законами в самых разных отраслях, исходящих от разных органов? Специалисты самых разных профессий, которые оказываются вовлеченными в правоприменительную деятельность, по профессиональным и психологическим признакам различаются. Но парировать обвинение в делитантизме позволяет возможность привлекать специалистов и экспертов, которые достаточно грамотно и доказательно объясняют ту или иную правовую ситуацию;

(в) документы, нормально оформленные – сами по себе уже несут в себе значительный объем сведений о практике исполнения законов; и дефектно исполненные и искажающие смысл документы при соотвутствующей оценке могут внести существенный вклад в работу прокуроров по выявлению нарушений законов. Ценность представляют бухгалтерские документы;

(г) сам прокурор – еще один источник информации. Ему предоставлено право беспрепятственно посещать поднадзорные органы, перечисленные в статье 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» при предъявлении удостоверения. Здесь важно соблюдение прокурорами компетенции, которой они обладают. Если из Ростовской области приезжает в Москву прокурор с проверкой – он нарушает тем самым свою компетенцию. Появляясь на территории, которую может посещать прокурор беспрепятственно и воспринимать обстановку, которая характеризует практику исполнения законов, это может оказывать прокурору существенную помощь в оценке правовой ситуации.

(2) по устранению нарушений закона. Правовые средства:

(а) протест прокурора – самое опробированное, надежное и долгосрочное по времени применения правовое средство прокурорского реагирования; это акт прокурорского реагирования, направленный на устранение или изменение нормативного правового акта, противоречащее закону (ФЗ или субъекта РФ) в целом или в части (например, незаконный приказ об увольнении работника, как правило, целиком отменяется; в законе об организации системы управления могут быть как правовые нарушения, так и нарушения технического порядка – в таких случаях идет речь, как правило, об отмене НПА в определенной части). В указе Петра I «О должности генерал-прокурора» 1722 года протест как акт прокурорского реагирования был обозначен «а если кто ненадлежащим образом исполняет свои обязанности, прокурор обязан протестовать». Говорят, что это средство уходит свими корнями в средневековье (?!), а потому, необходимо в соответствии с изменившимися условиями находить и применять другие средства от реагирования. Почему нужно прислушиваться к такого рода высказываниям? Ведь если это правовое средство работает эффективно, не исчерпало своего потенциала и даже, наоборот, получает его повышение, зачем от него отказываться.

Правом вынесения протеста обладают только руководители прокуратуры – прокурор и его заместитель.

(б) представление прокурора («приглашение к разговору о том, что нельзя нарушать закон» - более мягкая форма, тогда как протест – более жесткое требование) – акт прокурорского реагирования, направленный на устранение нарушений закона и причин и условий, способствующих совершению преступлений. Сейчас очень лаконично сформулировано определение. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение, и подлежит безотлагательному нарушению. Но протест ведь тоже направлен на устранение нарушений закона… Поэтому и в теории, и в практике, когда говорили о представлении прокурора, речь шла именно об устранении причин и условий (они обязательно указываются в представлении; в протесте – не нужно), способствующих нарушению закона.

Представление касается группы нарушений (чаще всего). Если прокурор выявляет приказ о незаконном увольнени – прокурор его опротестовывает (то есть протест прокурора используется в случае единичных нарушений); если он видит сложившуюся практику систематического нарушений норм закона об увольнении и другие виды нарушений – здесь речь идет о представлении. Грань между постановлением и протестом всегда смущает и студентов, и представителей науки, и даже законодателей.

Представление – более универсальная форма; может фиксировать тенденцию распространенности определенного вида правонарушений, а также фиксировать необходимость выявления и устранения причин.

Прокурорская проверка может предшествовать внесению протеста, но, если обиженный гражданин приходит к прокурору, предъявляет ему копию приказа, предъявляет трудовую книжку с массой благодарностей и награждений, - прокурор на их основании принимает решение: внести протест. Внесению представления же, как правило, предшествует проверка, которая выявляет незаконные правовые акты и причины и условия, способствующие нарушениям.

Прокурор может вносить предложения чисто правового характера. Если речь идет о мерах технического, организационного характера  прокурор может формулировать предложения, ссылаясь на заключения специалиста, эксперта и на иной источник. В иных случаях (он – не специлист) должен вторгаться в сферу, в которой он некомпетентен. Пример: в типогрфии пропадали книги с конвеера, потому что он находился около окна  посторонние могли дотягиваться и похищать книги. Прокурор внес предложение перенести ленту конвеера к противоположной стене. Такое предложение было воспринято. Но, на самом деле, прокурор не специалист по процессу изготовленя книг в типографии – поэтому он не должен был вносить такое предложение.

(в) постановление прокурора. До 5 июня 2007 года 2 вида признавали: о ВУД и о ВАП (производства об административном правонарушении). После – из компетении прокурора было исключено полномочие издавать постановление о ВУД. Негативное влияние оказало такое исключение на ситуацию законности в стране. Дело в том, что прокурорские проверки часто сталкивались с ситуациями преступного характера (материалы проверки свидетельствовали о наличии в действиях тех или иных лиц признаков преступления, - в основном это касалось нарушения хозяйтвенного законодательства, поведения должностных лиц и так далее). Сейчас прокурор это (возбуждение уголовного дела) должен делать с помощью руководителя следственного органа  превратился из органа, стоящего в силу профессии над следствием, в просителя.

По административным правонарушением такое полномочие сохраняется. В условиях интенсивной декриминализации преступных деяний, переводе из в разряд административных правонарушений, это, возможно, успокаивает прокурорских работников, но полностью не удовлетворяет.

Постановление о ВАМ, учитывая, что прокурор не обладает административной властью, исполняется тем органом, которое наделено административными полномочиями. Порядок регулируется КоАП.

(3) по предупреждению нарушений закона (олицетворяет предостережение, хотя и предыдущие категории тоже оказывают профилактическое воздействие, но, в основном, решают другие задачи, а предупреждение – сопутствующий эффект в предыдущих двух). Прокурор направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии признаков экстремистских действий – руководителям организаций (?), предостережение о недопустимости нарушения закона (когда был введен в ФЗ?). Лектор, в свое время, возражал о появлении такого средства реагирования.

Предостережение появилось впервые в 1988 году. Оно было не в законе, а в Указе Президиума Верховного совета СССР. Тогда же было дано прокурору право обращение в суд в случае отклонения протеста прокурора. Тогда же было принято право прокурора вынесения предостережения и предупреждения (практика вынесения предупреждений не получила широкого распространения; предупреждения выносят пожарные, например).

Почему предостережение вызывает сомнения? Это, своего рода, мера воздействия на лиц, представляющих определенную опасность для общества, которые могут осуществить противоправные действия  нужно их каким-то образом удержать. Здесь зреет «злое намерение»: ну, не исполнил предостережение – совершил нарушение закона, а какие последствия? Нельзя рассматривать неисполнение предостережения как отягчающее обстоятельство (закрытый перечень), как основание для привлечения к ответственности (посмотреть???).

Еще в советское время, когда в прокуратуре обсуждался вопрос о необходимости наделять прокурора правом вынесения предостережений, был разброс мнений. Прокуроры были «за»: чем больше полномочий – тем лучше. Странный аргумент.

Но, нужно сказать, что этот правовой инструмент работает. Хотя первое время практика была смешной: кто-то забыл закрыть кран колонки – прокурор выносил предупреждение, - это не дело прокурора, хотя об этом докладывалось как положительный пример на совещаниях, конференциях и даже в публикациях.

Система обеспечения прокурорскими кадрами выполнения функций общего надзра:

- в районе его осуществлют помощники прокурора, за которыми закреплен определенный участок;

- в прокуратурах субхектах РФ – отделы общего надзора;

- в Генеральной прокуратуре – главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Правовой статус определяется Положением об этом управлении Генеральной прокуратуры, утвержденного Генеральным прокурором Чайкой.

Рассуждая об общем надзоре, нам нужно знать положения закона и Положение о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства. Оно содержит ряд разделов:

• Общие положения. Что в них? Это то, что главное управление, положение о котором составлено, является самостоятельным структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ. Это важная констатация, чтобы не было сомнений в крупном значении этого структурного подразделения. Мнение о его достаточно высокой значимости подтверждается – Приказ Генпрокурора о распределении обязанностей между руководителями Генпрокуратуры РФ. Генпрокурор оставил много полномочий, а первому заместителю передано курирование главного управление общего надзора, а затем – главного организационно-инспекторского управления (обеспечение информацией штаба прокуратуры), ГУ обеспечения деятельности органов прокуратуры.

Здесь также указано регулятивное значение действий сотрудников главного управления Конституцией РФ, федерального законодательства и ведомственных нормативных актов, организационно-распорядительных документов Генерального прокурора.

Основа – текущие перспективы и планы прокуратуры, решения коллегий и другие документы.

Организация работы по предметно-зональному принципу: предмет – определенная группа законодательных актов, надзор за исполнением которых осуществляется; зона – территориальная характеристика объема работы, закрепленного за работником прокуратуры.

• В познавательном плане интересна часть положения о структурном подразделении, которая касается структуры главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства. Что входит в структуру?

Организационно-методический отдел главного управления = это подраздление выполняет важную функцию информационного обеспечения, планирования, определения приоритетных направлений, ресурсного обеспечения на основе анализа ситуации с исполнением законов и выводов, которые такой анализ позволяет сделать. Специалисты высокого класса возглавляют этот отдел – Кардин (был переведен из прокуратуры Барнаула).

Структурные подразделения главного управления:

- управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан,

- управление по надзору за исполнением законов в экономике,

- надзор за исполнением законов по защите интересов государства и общества (связано, главным образом, с реализацией национальных проектов, первая попытка реализации которых была в 2004 году (из было 4); 7 мая 2018 года президентом был подписан Указ о прорывном социально-экономическом развитии государства, где было установлено 12 национальных проектов по 13 направлениям; в 2020 году положения Указа были скорректированы (пока рубеж – 2030 год));

- управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей;

- управление по надзору за соблюдением прав и свобод несовершеннолетних.

Раньше было управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, но еще раньше эти управления были самостоятельными, - их самостоятельность была восстановлена.

Экология происходит красной нитью через деятельность всех этих структурных подразделений.

• Задачи управления (большой перечень). Применительно к управлениям, входящим в главное управления, они конкретизируются.

Примеры задач: анализ состояния законности практики прокнадзора, участие в осуществлении Генпрокуратурой координации деятельности првоохранительных органов по борьбе с преступностью в соответствии с компетенцией (функция координации проходит под эгидой Генпрокурора (!) в той части, когда речь идет об участии в ее реализации центрального аппарата); рассматривает и разрешает обращения ФЛ и ЮЛ; готовит предложения руководству Генпрокуратуры; участие прокуроров в рассмотрении судами арбитражных дел (вопрос: почему такая задача включена в задачи управления по общему надзору? Насколько известно лектору, все прокуроры принимают, независимо от того, на какой участок они поставлены, участие 1-3 раза в год в заседаниях (выступают в качестве гособвинителей, дают заключения по гражданским и арбитражным делам)) и так далее.

• Названные направления состоят из отделов, которые, в свою очередь, имеют свои точки приложения сил, своя интерпретация своих задач и форм их решений.

• Полномочия работников главного управления: начальник управления, его заместителя (посмотреть их полномочия, порядок взаимозамещения).

Приказ Генерального прокурора РФ от 21 июня 2016 года. Документ отвечает на ряд важных вопросов:

• Нужно обратить внимание на основные направления надзорной деятельности: за законностью правовых актов; в сфере экономики; в сфере экологической безопасности; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

• Как осуществлять надзор? В надзорных действиях нужно руководствоваться Конституцией РФ (прямое действие (даже когда нет законов по отраслевым сферам), применение на всей территории РФ).

• Каковы органы, за которыми осуществляется надзор, входящие в сферу общего надзора? Неопределенным долгое время был вопрос распространения прокурорского надзора на СК (хотя закон об СК от 2010 года имеет отдельную статью об этом). Преступность – объемное и масштабное явление; к задачам борьбы с преступностью причастны все задачи, организационные структуры прокуратуры.

• Указание о поводе для прокурорских проверок. Закон о прокуратуре в статье 21 говорит о наличии поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений закона, требующих принятия мер прокурором (= при наличии сигналов извне). Приказ же разъясняет, что поводом могут быть материалы уголовным, гражданских, арбитражных и административных дел (= информация извне), а также результаты анализа и статистики прокурорской практики (= информация из собственной аналитической работы прокуратуры, изнутри).

• Если вдруг приостановление прокурором деятельности поднадзорных объектов оказалось ложным – … (?).

• Особое внимание: максимально использовать потенциал прокурорской системы, оперативно реагировать на выявленные факты незаконного завладения собственностью и т.н. «рейдерские захваты» и т.д.

• Приказ подчеркивает важность взаимодействия контролируюших и правоохранительных органов. Вообще, существует несколько «фильтров» предупреждения и борьбы с нарушителями. Эти «линии обороны» следующие: (1) наша законодательная власть, которая формирует правила поведения в обществе, государстве, которые должны обеспечить оптимальный порядок взаимоотношения между людьми, госорганами; (2) исполнетельная власть – реализуют предписания законодательной власти, но для этого нужны совершенные законы, а если совершенства нет – исполнительная власть должна принимать меры по их корректировке; (3) контролирующие органы (мощная система). Административная реформа обозначила агенства, службы, министерства. Если бы контроль у нас работал эффективно, то меньше было бы работы прокурорам, и более эффективна была бы работа последних; (4) правоохранительные органы: выявление, устранение и предупреждение законности.

Суды должны разрешать правовые конфликты и возлагать ответственность на нарушителей закона.

Нужно критически смотреть на некоторые рекоммендации, которые больше похожи на перестраховку, и, таким образом, они могут сдерживать активность прокурорских работников. Например, при проведении плановых и внеплановых проверок исключить истребование излишних личных документов и сведений. Как определить – документы излиние или остро необходимые? Неопределенность и оценочность понятия «излишние» может использоваться нерадивыми прокруорскими работниками для оправдания своего бездействия, а радивых – останавливать в их деятельности для раздумья – излишние ли это документы или нет. Лектору кажутся лишними такие указания.

03.03.2021

Лекции 11 и 12.