Учебный год 2023 г. / Сборник Избран труды Ястребова В.Б

При применении положений ст. 76 Конституции РФ прокурору необходимо учитывать и другие положения Конституции: о федеральных законах, законодательстве и иных правовых актах субъектов РФ (ст. 4, 15, 108); о составе Российской Федерации, ее государственной целостности, о других принципах ее организации (ст. 5, 65) и полномочиях (ч. 5 ст. 66, ст. 67–69); о статусе субъектов РФ (ч. 2 и 4 ст. 5, ст. 66, 67); о предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71–73) и подписанные после принятия Конституции РФ 1993 г. договоры между Российской Федерацией и субъектами РФ о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, а также Федеративный договор от 31 марта 1992 г. в той части, в которой он не противоречит Конституции РФ (абз. 3 п. 1 раздела 2 Конституции РФ).

Для прокуроров необходимо составить представление о соответствии конституции или устава субъекта РФ Конституции РФ.

Согласно приказу Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 надзор за законностью правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.

Прокурорам следует в первую очередь обеспечить своевременное поступление в прокуратуру всех актов представительных (законодательных) органов. Сложнее обстоит дело с правовыми актами исполнительных органов. В данном случае целесообразно определить актуальные для региона вопросы и обеспечить направление в прокуратуру соответствующих актов в полном объеме. Целесообразно установить регулярность такого рода проверок. Как показывает практика, они должны проводиться не реже одного раза в месяц.

Помимо непосредственного ознакомления с правовыми актами, источниками информации могут выступать: сообщения средств массовой информации, включая передачи радио и телевидения; жалобы и обращения в прокуратуру граждан и должностных лиц; материалы проверок, осуществленных контролирующими органами; материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, административных производств, результаты прокурорских проверок и обобщений прокурорской следственной

181

практики; протоколы и стенограммы заседаний рабочих групп, комиссий, комитетов представительных (законодательных) органов, отражающих работу по подготовке законопроектов, протоколы, стенограммы, отчеты исполнительных органов субъектов Федерации.

В органах прокуратуры должны быть налажены незамедлительное поступление законодательных актов. Приказом Генерального прокурора от 9 августа 1996 г. № 47 выполнение этих обязанностей возложено на старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации по правовому обеспечению. Следует также позаботиться о полноценном обеспечении прокуроров нормативными материалами и юридической литературой.

Как показывает практика прокурорского надзора, значительная доля незаконных правовых актов связана с нарушением законодательства о распоряжении и управлении федеральной собственностью. Не имея на то соответствующих полномочий, исполнительные органы субъектов Федерации нередко разрешают приватизацию государственных предприятий федерального уровня, осуществляют передачу объектов федеральной собственности коммерческим структурам, дают разрешение на их аренду.

Органы субъектов Федерации своими решениями подчас предопределяют нецелевое расходование выделяемых им федеральных средств, кредитов, способствуют задержке доведения до получателей средств, предназначенных для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, ликвидации задолженности государственных предприятий и организаций.

Правовые акты высших органов субъектов Российской Федерации не всегда соответствуют законодательству о местном самоуправлении. Имеют место факты, когда исключаются из числа муниципальных образований отдельные виды поселений, предпринимаются попытки подменить выборность органов самоуправления назначением руководящими органами субъектов Федерации.

Вакуум, который образовался в земельном законодательстве из-за задержки с принятием Земельного кодекса, дал возможность органам субъектов Федерации принимать решения по земельным вопросам, которые объективно не всегда соответствуют их полномочиям.

182

В условиях современной активной избирательной деятельности нередкими стали правовые акты, нарушающие избирательное законодательство.

Представительные (законодательные) органы субъектов Федерации своими актами зачастую пытаются установить для своих депутатов незаконные льготы и привилегии, оградить их от ответственности за противоправные действия.

Подчас к незаконным правовым актам прибегают в качестве орудия решения споров, возникающих в условиях наблюдающегося местами противостояния законодательной и исполнительной властей. Исполнительная власть может, например, с помощью соответствующих распоряжений прекратить выплату заработной платы депутатам, финансирование законодательного органа и таким образом фактически полностью парализовать его деятельность.

Особого внимания заслуживают акты, влекущие нарушения прав и свобод человека и гражданина. В Конституции Российской Федерации определяются три группы прав и свобод. В первую группу – личных прав и свобод – входят: право на жизнь; право на свободу и личную неприкосновенность; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; право на защиту своей чести и доброго имени; право на тайну переписки, телефонных разговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; неприкосновенность жилища; свобода определения национальной принадлежности; свобода передвижения.

Вторую группу – политических прав – составляют права: на объединение (включая создание профсоюзов); собираться мирно, без оружия; проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, участвовать в управлении делами государства; избирательное право, право на реальный доступ к государственной службе и т.д.

К третьей группе – социально-экономических прав и свобод – относятся права: на жилище, частную собственность; свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род и вид профессии; на социальное обеспечение, образование, охрану здоровья и др.

Правовые акты субъектов Российской Федерации нередко вступают в противоречие с Основным Законом страны и феде-

183

ральными законами. Среди нарушений прав и свобод человека и гражданина отмечаются: ограничение свободы передвижения и выбора места жительства, занятие предпринимательской деятельностью, ограничение права собственности и приобретения такого права на определенные виды имущества, установление имущественного ценза для осуществления избирательных прав. Допускается незаконное наделение не принадлежащими им правами отдельных граждан и их объединений.

Основным правовым средством реагирования на нарушения законов, допущенные при издании актов, является протест прокурора. Правом принесения протеста на незаконные правовые акты субъектов Федерации обладают прокурор и заместитель прокурора субъекта Федерации. Кроме того, это право принадлежит Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместителям. Районные, городские прокуроры могут играть активную роль в устранении противоречащих закону правовых актов субъектов Федерации путем представления прокурору субъекта Федерации информации о нарушениях закона, подготовки проектов протестов.

В случае если прокурор не уверен в объективном и своевременном рассмотрении протеста, следует использовать такую форму прокурорского реагирования, как обращение с заявлением в суд. При отклонении органом власти субъекта Российской Федерации протеста на противоречащий Конституции России правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации либо совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, следует, как представляется, руководствоваться указаниями Генерального прокурора Российской Федерации о направлении связанных с этим материалов в Генеральную прокуратуру. О возникающих проблемах при осуществлении надзора следует также информировать Генеральную прокуратуру. Представление прокурора об устранении нарушений закона при издании правовых актов органами субъектов Федерации вносится, если эти нарушения приобрели устойчивый характер и прослеживаются на протяжении достаточно продолжительного периода. При наличии соответствующих оснований могут применяться и другие средства прокурорского реагирования.

184

VI. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Прокурорский надзор за исполнением законов о сохранности золота на горнодобывающих предприятиях

Методическое пособие / [в соавт. с В.П. Чалковым, К.Т. Черновой]. – М., 1989.

(Извлечение. Печатается с сокращениями)

Законодательными актами устанавливаются требования, характеризующие: порядок разработки и охраны недр; контроль за производством горных работ, связанных с добычей золота; деятельность по извлечению, хранению драгоценных металлов; порядок учета и контроля на объектах, осуществляющих добычу и переработку драгоценных металлов; порядок найма и увольнения работников, имеющих доступ к работе с золотом; основания, виды и порядок привлечения к ответственности лиц, нарушивших требования обеспечения сохранности золота.

Ведомственные нормативные акты, в которых конкретизируются положения общего характера:

−конкретные правила охраны недр при разработке полезных ископаемых;

−вопросы организации работы по добыче и переработке золота на государственных предприятиях и в старательских артелях;

−правила проведения проверок деятельности службы режима и охраны драгоценных металлов;

−технические требования к оборудованию объектов, на которых происходит добыча и переработка драгоценных металлов;

−система пропускного режима и специальных мер по обеспечению сохранности золота на золотодобывающих и перерабатывающих объектах;

−порядок получения, расходования, хранения и транспортировки драгоценных металлов;

−система учета драгоценных металлов и контроля за их сохранностью.

185

Кроме перечисленных правовых актов прокурору полезно ознакомиться с нормативными документами, разрабатываемыми производственными объединениями с учетом специфики местных условий добычи золота, применяемой техники и технологии.

Подготовка к проведению проверки

Прокурору полезно иметь представление о структуре органов управления золотодобывающей промышленности, располагать сведениями о числе, виде, структуре золотодобывающих предприятий, расположенных на территории района (области). К ним относятся производственные объединения по добыче золота, горно-обогатительные комбинаты (ГОК), прииски, рудники, старательские артели, участки, карьеры. Структура предприятий определяется технологией добычи золота. В качестве ее звеньев выступают драги, промприборы, шлихообогатительные фабрики или установки (ШОФ, ШОУ), золотоизвлекательные (на рудниках) фабрики (ЗИФ), золотоприемные кассы (ЗПК), золотоприемные пункты (ЗПП), пункты временного хранения золотосодержащего концентрата (ПВХК), аффинажные заводы.

Необходимо знать основные показатели, характеризующие предприятия по добыче золота (число работающих, численность охраны и др.), а также адреса и телефоны руководителей, заместителей по режиму и охране, главных специалистов, начальников ВОХР.

Прокурор должен иметь сведения о геологических организациях, ведущих геолого-разведочные работы на территории района (области): геолого-разведочных экспедициях (партиях), камеральных группах, разведочных участках с точным указанием имеющихся у них промприборов, лабораторий и т.д., других необходимых данных. Также необходимо располагать информацией об органах вневедомственного контроля.

Следующий вид информации, необходимый прокурору для подготовки к проведению проверки, – это сведения о состоянии законности о сохранности золота на золотодобывающих предприятиях, в артелях старателей и геолого-разведочных организациях. Такого рода информация содержится в материалах проверок, которые осуществляют должностные лица горнодобывающих предприятий, артелей старателей, геолого-разведочных организаций, производственных объединений и их вышестоящих

186

организаций, а также в материалах органов вневедомственного контроля, инспекций Госгортехнадзора, органов государственного геологического контроля, органах местного самоуправления, органов военизированной охраны (ВОХР) и ОВД.

На горнодобывающих предприятиях документально фиксируются нарушения правил, обеспечивающих сохранность золота, обнаруженные как в процессе осуществления самой производственной деятельности постоянно действующими комиссиями по сохранности золота и специальными комиссиями (по приемке объектов золотодобычи, по съему золотосодержащего концентрата и др.), так и в результате периодических проверок, которые обязаны проводить должностные лица этих предприятий. Действующие на предприятиях специальные комиссии, например, фиксируют результаты проверок составлением актов, внесением записей в журналы установленной формы. Акты составляются в случаях обнаружения недостач при приемке золота от шлихообогатительной фабрики (ШОФ) и шлихообогатительных установок (ШОУ), в золотоприемные кассы (ЗПК) и золотоприемные пункты (ЗИП).

На названных предприятиях имеются и материалы реагирования на выявленные правонарушения (приказы о наказаниях виновных, данные о взыскании материального ущерба и т.п.).

В артелях старателей, в геолого-разведочных организациях, инспекциях Госгортехнадзора, органах государственного геологического контроля, органах местного самоуправления, военизированной охраны (ВОХР), ОВД, материалах уголовных и гражданских дел, в письмах, жалобах, в СМИ а также в материалах проведенных ранее общенадзорных проверок имеются данные, нужные прокурору.

Объект проверки определяется из числа тех, на которых согласно проведенному анализу информации о состоянии законности наиболее неблагополучно обстоят дела с сохранностью золота. При этом целесообразно охватить проверкой все структурные подразделения горнодобывающего предприятия с входящими в его состав промприборами, драгами, ШОУ, ШОФ, ЗПК, ЗПП; геолого-разведочную, маркшейдерскую и обогатительную службы, а также бухгалтерию, службы режима и охраны золота, ВОХР. Проверку органов вневедомственного контроля следует планировать отдельно.

187

Учитывая сложность специфики производственной деятельности и регламентации режима охраны горнодобывающих предприятий, к проведению прокурорской проверки необходимо обязательно привлекать специалистов. Оптимальный «набор» специалистов может быть таков: инспектор территориальной или вышестоящей инспекции Госгортехнадзора, специалисты-геологи из территориальной геолого-разведочной организации, главный инженер, главный обогатитель производственного объединения, работники вышестоящих по отношению к проверяемому предприятию служб режима и военизированной охраны, ревизоры золотодобывающего объединения и финотделов местных исполкомов. Полезно также привлекать к проведению проверок работников ОВД.

Допускаются нарушения законодательства об использовании и охране недр, требований по обеспечению сохранности золота на горнодобывающих предприятиях, в артелях старателей и геологических организациях, при транспортировке, обработке на ШОУ, ШОФ (приеме-сдаче, учете золота); нарушения режима охраны, требований к инженерно-техническим средствам охраны и эксплуатации, правил организации сохранности золота, приема и условий работы лиц, допущенных к работе с золотом, контроля за сохранностью золота; нарушения в деятельности органов Госгортехнадзора, геологического контроля, местного самоуправления.

Проведение проверки на государственных горнодобывающих предприятиях, в геолого-разведочных организациях

До выезда на объект прокурору следует запросить в горнодобывающем предприятии нормативные документы (положения, инструкции и т.п.), регламентирующие сохранность золота и функции должностных лиц, ответственных за его сохранность, и проверить их соответствие закону. Отсутствие таких документов на предприятии считается серьезным нарушением. При изучении названных документов необходимо уделить внимание следующим вопросам:

– предусматривают ли названные документы ответственность за сохранность золота именно тех должностных лиц, которых определил закон; не возложены ли функции обеспечения сохранности золота на ненадлежащих лиц (например, на рядовых работников вместо должностных);

188

– предусмотрены ли в данных нормативных документах меры по предупреждению возможной несохранности золота (например, запрещение включать в комиссию по съему золота лиц, ранее судимых за корыстные преступления, близких родственников и т.п.). При изучении названных документов существенную помощь могут оказать консультации привлекаемых к проверке специалистов по режиму и охране золота. Им же следует поручить дать заключение о достаточности предусмотренных в этих документах мер для обеспечения сохранности золота. Такое предварительное изучение документов сэкономит время пребывания прокурора на объекте и даст общее представление об отношении руководства горнодобывающего предприятия к обеспечению сохранности золота.

На объекте прокурор должен правильно распределить работу между участниками проверки.

Прокурору следует лично проверить определенный круг вопросов. Ниже дается их примерный перечень.

1)В соответствии ли с законом определен круг лиц, допущенных к работе с золотом при его добыче, обработке, хранении, транспортировке; нет ли среди них лиц, судимых ранее за хищения и другие корыстные преступления, близких родственников, занимающих должности, где один подчиняется другому, и т. д.

2)Прокурор проверяет: со всеми ли допущенными к работе

сзолотом лицами заключены договоры о материальной ответственности и не нарушен ли при этом закон (договоры заключены с лицами, ранее судимыми за корыстные преступления, скомпрометировавшими себя, лишенными права занимать определенные должности, и т.п.).

3)Соблюдались ли требования закона при вводе в эксплуатацию предприятий золотодобывающей промышленности.

4)Обеспечивался ли принцип комиссионности при совершении основных технологических операций с золотом (съеме, обработке и т.д.). Данный принцип является одним из основополагающих в деле обеспечения сохранности золота. Материалы уголовных дел показывают, что наиболее крупные хищения золота совершаются в течение длительного времени именно по сговору между членами названных комиссий. В связи с этим факты нарушений, допускаемых при работе комиссий, должны прове-

189

ряться особенно тщательно, так как каждое из них в отдельности, а тем более в совокупности, может являться признаком хищений золота.

5)Прежде всего следует установить, не было ли нарушений закона (включение в состав комиссий лиц, ранее судимых за корыстные преступления, состоящих между собой в близком родстве, а также проведение операций по съему золота, его обработке, сдаче единолично, в составе неполной либо неполномочной комиссии).

Необходимо тщательно проверить документы о съеме золота, проанализировать показатели количества золотосодержащего концентрата, снимаемого с одного и того же промприбора разными комиссиями. Так, в процессе расследования уголовного дела о хищении золота в артели «Союз», совершенного преступной группой съемщиков – членов съемочной комиссии, было установлено, что в дни работы этой комиссии количество снимаемого золотосодержащего концентрата уменьшалось в два раза. Однако никто до задержания одного из членов комиссии с похищенным золотом на это не обращал внимания.

6)Должным ли образом осуществлялся контроль и проводилась необходимая профилактическая работа.

7)Каково состояние ревизионной работы на предприятии.

8)Соответствуют ли закону данные проверяющими лицами указания и меры, принятые по допущенным нарушениям.

9)Во всех ли необходимых случаях грубого нарушения режима сохранности золота проводилось служебное расследование.

10)Во всех ли необходимых случаях материалы о хищениях, недостачах золота, незаконной разработке недр передавались

вправоохранительные органы. В целях получения соответствующих данных необходимо изучить приказы по предприятию, материалы проверок и принятые по ним меры. Кроме того, целесообразно провести сопоставление данных предприятия о направлении материалов в правоохранительные органы с данными о поступлении к ним таких материалов.

11)Все ли виновные лица были привлечены к установленной законом ответственности, в частности наказывались ли попустители из числа должностных лиц; соответствовали ли закону принятые к этим лицам меры.

190