Учебный год 2023 г. / Сборник Избран труды Ястребова В.Б

го органа, в меньшей степени – компетенции следователя. В характеристике правового статуса прокурора сочетаются полнота его всевластия в отношении органов дознания и отчетливо обозначенная дистанцированность надзорной практики от органов предварительного следствия. Получается, что менее сложные уголовные дела стоят ближе к прокурорскому надзору, чем дела, находящиеся в производстве следователей, что представляется не вполне логичным.

Относительно полномочий руководителя следственного органа можно сказать, что здесь следует обратить внимание на присутствие в его компетенции одновременно правовых средств ведомственного и иного контроля. Отмена процессуальных решений следователя, облеченных в форму постановлений, по канонам уголовно-процессуальной теории и правотворческой деятельности является прерогативой скорее прокурорского надзора и (или) судебного контроля, чем руководителя структурного подразделения органов предварительного следствия.

В целом полномочия следователя можно считать достаточными для осуществления расследования преступлений на высоком профессиональном уровне, но проблема обеспечения его самостоятельности тем не менее сохраняет актуальность. Самостоятельность следователя как важнейшее условие его процессуальной свободы в решении всех ключевых вопросов предварительного следствия, обеспечения полноты, всесторонности и объективности расследования преступлений всегда считалась одним из важнейших постулатов российского уголовно-процессуального права. Происходившие некогда дискуссии, отдельные участники которых заявляли о невозможности самостоятельности следователя в условиях действия прокурорского надзора, по сути дела являлись надуманными, исходившими из искаженного понимания характера взаимоотношений следователя и прокурора. Параллельно обсуждались перспективы отделения следственного аппарата от системы органов прокуратуры. При этом главным аргументом в пользу такого отторжения служило утверждение о том, что в руках прокуроров якобы соединялись процессуальное руководство, ставившее следователей в прямую зависимость от них, и надзор за законностью деятельности подчиненных им следователей, который в силу данного обстоятельства не мог быть объективным.

211

Большинство следователей не подвергало сомнению самостоятельность своего процессуального положения, и для этого были веские причины. Прокурор действительно подключался к работе следователя только тогда, когда совершались нарушения закона или возникала вероятность их совершения либо следователю требовалась помощь в разрешении сложных следственных ситуаций. Во всех остальных случаях, например при очередном ознакомлении прокурора с материалами уголовного дела, его деятельность изначально была нейтральной.

Нелишне вспомнить, что в органах прокуратуры в прошлые времена была сосредоточена небольшая часть следственного корпуса страны. Даже допуская возможность влияния, называемого процессуальным руководством, прокуроров на «своих» следователей, его ни в коей мере нельзя считать сколько-нибудь значимым в масштабе страны. Ныне все следователи находятся в подчинении руководителей следственных органов различных рангов. С установлением права руководителя следственного органа отменять процессуальные решения следователя, с приданием на практике императивного характера его указаниям о направлениях расследования, производстве следственных действий, самостоятельность следователя может реально подвергаться испытанию на прочность со стороны управленцев в сфере предварительного следствия.

Руководитель следственного органа в отношении процессуального руководства и процессуального контроля, осуществление которых сейчас на него возложено, в силу присвоенных ему прав по сути занял положение, в чем-то даже превосходящее положение прокурора в прежнее время. Изучение повседневной практической деятельности следователей свидетельствует о том, что значительная часть этих должностных лиц свою процессуальную самостоятельность считает относительной. Как представляется, для обеспечения надлежащей процессуальной самостоятельности следователя и упорядочения его правового статуса нужно на уровне ведомственных нормативных актов, а впоследствии на уровне закона произвести разграничение полномочий руководителя следственного органа на управленческие, необходимые для обеспечения слаженной работы возглавляемого им коллектива и составляющие его исключительную прерогативу, и сугубо про-

212

цессуальные, применяя которые, он может давать указания и предложения в основном рекомендательного характера.

Чтобы распределение полномочий прокурора, следователя, руководителя следственного органа было оптимальным, необходимо учесть в правотворческой практике системные и корреляционные связи и зависимости между явлениями и процессами, влияющими на содержание и объем прав и обязанностей рассматриваемых участников уголовного судопроизводства.

Обеспечение законности в досудебных стадиях основывается на согласованных действиях следователя, руководителя следственного органа и прокурора. При этом главенствующая роль принадлежит следователю, который несет персональную ответственность за соблюдение порядка производства следственных действий и принятие процессуальных решений. Он самостоятельно планирует свою работу, определяет основные направления расследования по каждому делу, за ним закреплено безусловное право выдвижения следственных версий, выбора способов их проверки. Прямой обязанностью следователя является рассмотрение и разрешение заявлений и ходатайств, поступающих в ходе расследования.

Второе место исходя из объема полномочий принадлежит руководителю следственного органа. Его основная задача состоит в управлении коллективом подчиненных ему следователей, создании для них нормальных условий работы.

Внешнее сходство полномочий нынешнего руководителя следственного органа с полномочиями прокурора, некогда ему принадлежавшими, не должно восприниматься как состоявшаяся передача полномочий прокурора руководителю следственного органа. Федеральный закон от 5 июня 2007 г., при всей радикальности внесенных им в деятельность прокуратуры перемен, однозначно подтвердил прочность позиций этого органа надзора за законностью расследования преступлений и уголовного преследования. Кроме того, исключительной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов, и пока существует прокуратура, никакому другому органу эта деятельность поручена быть не может.

Полномочия руководителя следственного органа в их современном виде, очевидно, нужно сохранить, а может быть, в ка-

213

кой-то части и дополнить. В то же время крайне важным представляется, чтобы их понимание и допустимое истолкование соответствовало процессуальному статусу руководителя следственного органа как должностного лица, уполномоченного в качестве основной функции осуществлять управление коллективом следователей и одновременно сохраняющего за собой полномочия следователя.

Несмотря на существенный вклад следователя и руководителя следственного органа в обеспечение законности актов возбуждения уголовного дела и предварительного следствия, особая роль в достижении единообразного понимания, точного и безусловного исполнения, ответственного отношения к требованиям закона органов, осуществляющих расследование преступлений, принадлежит прокурору. Прокурорский надзор как самостоятельный вид государственной деятельности, осуществляемой от имени государства, настоятельно необходим в сфере расследования преступлений, отличающейся повышенной вероятностью нарушения прав и интересов лиц и организаций. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, является важнейшим средством и одновременно одной из наиболее действенных гарантий обеспечения законности расследования преступлений. Одновременно нельзя не упомянуть о незаменимой роли прокурора в обеспечении неотвратимости ответственности лиц, совершивших преступления, поскольку надзор непосредственно связан с уголовным преследованием.

Рассмотренные характеристики следователя, руководителя следственного органа и прокурора показывают, что при всей общности целей этих участников уголовного судопроизводства каждый из них занимает свое, особое место в системе обеспечения законности в досудебных стадиях. Безусловно, это должно учитываться и при интерпретации правовых норм, устанавливающих правовой статус субъектов уголовного процесса, и при определении перспектив и направлений совершенствования действующего законодательства.

214

Прокуратура и Следственный комитет Российской Федерации: характеристика взаимоотношений в сфере уголовного судопроизводства (правовой аспект)

Законодательство. – 2015. – № 12. – С. 63–71.

С появлением нового субъекта правоохранительной деятельности – Следственного комитета – стали возникать проблемы в его взаимоотношениях с прокуратурой. Некоторая напряженность между органами прокуратуры и Следственного комитета – незаметная для непосвященных, но очевидная для сотрудников правоохранительных органов и возникшая не без участия СМИ и отдельных специалистов в области уголовного процесса – становилась все более явной по мере развития правовой базы и определения специфики их работы. Исподволь формировалось и до сего времени сохраняется мнение о «войне компроматов», конфронтации, чуть ли не прямом противостоянии Генеральной прокуратуры и Следственного комитета РФ. Между тем в условиях современной сложной правовой действительности необходимо обеспечить безупречную согласованность их усилий в борьбе с преступностью. Наши соображения по этому поводу мы попытались высказать в настоящей статье.

Сразу оговоримся, что ни о каком противостоянии органов прокуратуры и Следственного комитета не могло и не может быть речи. Противостояние – это прямой путь к подмене государственных интересов, которые призваны защищать данные органы, частными интересами в угоду ведомственным амбициям, чего ни прокуратура, ни Следственный комитет позволить себе не могут. Конечно, взаимоотношения указанных органов осложнены тем, что они преследуют совпадающие во многом цели, решают смежные задачи, формы их деятельности также близки. Поэтому вопрос об обеспечении конструктивного характера и устойчивого делового режима их существования весьма актуален.

Следственный комитет в силу своего происхождения не мог не унаследовать традиции, стиль и методы деятельности прокуратуры. Даже законодательство о Следственном комитете свиде-

215

тельствует о его родственных связях с законодательством о прокуратуре. Органы прокуратуры и Следственного комитета имеют ряд функций аналогичного характера: уголовное преследование, международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности. Определенный вклад в обеспечение прочных долговременных связей между ними способны внести и такие виды деятельности прокуратуры, как надзор за исполнением законов (общий надзор), являющийся стабильным источником информации о правонарушениях, содержащих признаки преступлений, координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка отмечал: «Следственный комитет – порождение прокуратуры, и мы бережно к нему относимся. Если и есть какие-то шероховатости между нами, то это касается баланса полномочий. И это вина... законодателей»1. Неоднократно о внимательном и ответственном отношении следственных органов к материалам о нарушениях, поступающим из органов прокуратуры, говорил Председатель Следственного комитета А.И. Бастрыкин2.

Вопрос о характере взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета касается не только этих двух государственных структур. С его решением связаны выявление роли и места органов прокуратуры и Следственного комитета в системе правоохранительных органов страны, определение оптимального объема и содержания, а также в необходимой части совместимости полномочий как прокуроров, следователей, руководителей следственных органов, так и сотрудников других органов, участвующих в борьбе с преступностью.

В силу специфики деятельности, роли и места в системе противодействия преступности органов прокуратуры и Следственного комитета особое значение имеет согласованность их действий на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Именно здесь наблюдается самое тесное соприкосновение прокурорской и следственной деятельности.

1Цит. по: Городецкая Н. Следователь создан для прокурора // Коммерсант. 2011. 28 апр.

2См., напр.: Интервью Председателя Следственного комитета РФ А.И. Бастрыкина

«Российской газете» от 17 июня 2014 г. // URL: http://sledcom.ru/press/interview/item/507

979(дата обращения: 15.09.2015).

216

Как известно, законом на прокурора в данной области возложено осуществление от имени государства уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ст. 37 Уголовнопроцессуального кодекса РФ). Органам Следственного комитета поручено оперативное и качественное расследование преступлений, обеспечение законности при его производстве (ст. 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»). Необходимость корреляции функций прокуратуры и Следственного комитета в данном случае просматривается со всей очевидностью. Функция надзора прокурора за исполнением законов органами предварительного следствия органически связана с функцией уголовного преследования, и их совокупное осуществление имеет основополагающее значение для обеспечения высокого качества расследования преступлений. В свою очередь, следователи, стремясь к качественному расследованию преступлений, объективно заинтересованы в существовании эффективного прокурорского надзора как института обеспечения единства и укрепления законности, надежного источника получения помощи в условиях следственных ситуаций повышенной сложности, ограждающего их от ошибочных действий и решений.

Сложившиеся в правоохранительной практике прочные деловые связи между сотрудниками органов прокуратуры и Следственного комитета уже давно стали очевидным свидетельством взаимного позитивного влияния на конечные результаты их деятельности в сфере борьбы с преступностью.

На особую актуальность обеспечения согласованности действий органов прокуратуры и Следственного комитета указывает последовательное наращивание усилий, направленных на выявление, раскрытие, расследование и предупреждение преступлений коррупционной направленности, представляющих собой в современных условиях одну из главных причин и одновременно одно из главных следствий сохранения острой криминогенной ситуации в стране.

Для понимания необходимости реального делового сотрудничества и достижения его результативности нужно, чтобы оно имело под собой прочную базу в виде установления на законода-

217

тельном уровне единых принципов его осуществления, тех руководящих идей, которые определяют сущность, жизнеспособность, порядок обеспечения и взаимную поддержку профессиональной деятельности органов прокуратуры и Следственного комитета в сфере уголовного судопроизводства. При этом указанными принципами, по нашему мнению, могут признаваться те руководящие идеи, которые закреплены законом, либо те, которые, не будучи прямо названы в законе, могут быть выведены исходя из его смысла. В свете данных требований представляется возможным выделить следующие принципы взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета:

−законность и системность правового регулирования деятельности прокурора, руководителя следственного органа, следователя как участников уголовного судопроизводства;

−обоюдную информационную открытость участников взаимоотношений;

−процессуальную природу форм и методов деятельности прокуроров, руководителей следственных органов и следователей.

Императивный характер принципов может быть обеспечен их одновременным включением в федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации» и «О Следственном комитете Российской Федерации» либо в один из них (в этом случае предпочтительнее в последний из указанных).

Анализ практики прокурорского надзора расследования преступлений позволяет выделить основные формы профессиональных взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета – как используемые в настоящее время в полном объеме, так и те, потенциал которых пока не получил должного признания на практике, но есть надежда на изменения их восприятия в будущем.

Согласно имеющимся материалам, одной из реальных и приемлемых форм взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета является взаимный обмен информацией: аналитическими обзорами, справками, результатами обобщения надзорной и следственной практики, правовыми заключениями, касающимися разрешения конкретных правоприменительных ситуаций, и др.

218

Эффективная и вполне легитимная форма информационного обмена была предложена Генеральным прокурором РФ в приказе от 6 сентября 2007 г. № 136 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». Идея заключалась в направлении прокурору до судебного заседания копий документов о возбуждении следователем ходатайств о производстве следственных действий и исполнении процессуальных актов, допускаемых только по судебному решению. В данном случае Генеральный прокурор РФ действовал в точном соответствии с предоставленными ему законом полномочиями. Соответствующая рекомендация могла бы получить подтверждение в приказе Председателя Следственного комитета России. К сожалению, ввиду отсутствия должной ответной реакции следственных органов в пришедшем на смену названному приказу одноименном приказе Генерального прокурора РФ от 2 июня 2011 г. № 162 упомянутое положение воспроизведено не было. Между тем данная рекомендация могла бы рассматриваться в качестве указания прокурора по вопросам расследования преступлений. Но поскольку в ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в настоящее время обязательность такого рода указаний сохранена только в отношении органов дознания (в отличие от порядка, действовавшего до сентября 2007 г.), есть смысл подумать о восстановлении прежней редакции этой нормы. Сейчас, по всей видимости, в определении отношения следственных органов к указаниям прокурора можно было бы рассчитывать на действие ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающей общее правило обязательности безусловного исполнения требований прокурора, однако предпочтительнее было бы иметь прямое законодательное решение, возвращающее надзорный орган к действовавшему ранее законодательному определению роли указаний Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия.

При всей важности рассматриваемой формы сотрудничества нельзя не заметить, что необходимыми возможностями реализации своего надзорного потенциала в информационном обмене прокурор в достаточной мере не располагает. В частности, прокурор формально не обладает правом непосредственно знако-

219

миться с одним из важнейших источников информации – материалами уголовных дел, находящимися в производстве следователей. По ныне действующему порядку, введенному Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. № 226-ФЗ более года спустя после того, как прокурор оказался в информационном вакууме, а именно согласно ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ материалы уголовного дела могут быть предоставлены прокурору по его мотивированному письменному запросу. Казалось бы, это хорошее решение, однако нельзя не заметить, что оно все-таки ставит надзорный орган в определенную зависимость от органа поднадзорного, что, на наш взгляд, противоречит принципам осуществления контрольнонадзорной деятельности. Интересам укрепления законности, как представляется, больше отвечало бы восстановление ранее принадлежавшего прокурору права безусловного доступа к материалам уголовного дела, поскольку в ситуации информационного дефицита осуществление надзорных полномочий становится затруднительным, а в ряде случаев невозможным. Чтобы предотвратить создание прокурором помех следствию при получении информации, достаточно четко определить правила предоставления прокурору доступа к материалам дела в межведомственном нормативном акте (в рассматриваемой ситуации – в приказе Генерального прокурора РФ и Следственного комитета России).

Близка, но не тождественна рассмотренной форма взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета, которую представляется возможным назвать документационным обменом. Ее основанием служит установленный законом порядок направления следователем копий определенных процессуальных документов прокурору, обусловливающий соответствующие правовые последствия. Как известно, УПК РФ обязывает следователя незамедлительно направлять прокурору копии постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о возбуждении уголовного дела, о привлечении в качестве обвиняемого, о приостановлении производства по делу, о прекращении уголовного дела. При их поступлении прокурор в силу своего должностного положения, в свою очередь, обязан оценить их законность и обоснованность и довести свое мнение до сведения руководителя следственного органа. Характер взаимоотношений прокурора, следователя и руководителя следственного органа имеет существенное

220