Учебный год 2023 г. / Сборник Избран труды Ястребова В.Б

творчества, и на этой основе определяются возможные пути исправления дефектов правового регулирования.

Вкачестве важнейшей предпосылки полного соответствия действий и актов субъектов правоприменения принципам и нормам Конституции РФ конституционная законность предполагает наличие совершенного Основного Закона страны и соответствующих ему видов отраслевого законодательства. Между тем исследователи уже в первые годы после вступления в силу Конституции РФ отмечали наличие у нее изъянов1, которые не были скорректированы внесенными в дальнейшем изменениями. Некоторые из отмеченных изъянов (такие как расхождение правовых статусов республик и других субъектов Российской Федерации при наличии закрепленного в ст. 5 Конституции РФ принципа их равноправия, процессуальная неподкрепленность принципа прямого действия Конституции РФ), на наш взгляд, имеют определенную связь с распространенностью коррупции в России, хотя их возможные негативные последствия и были в известной мере сглажены решениями Конституционного Суда и последующей правотворческой и правоприменительной практикой. Тем не менее сохранение в стране высокого уровня коррупции означает, что нужно постараться пресечь возможное негативное влияние указанных конституционных дефектов на правовую действительность.

Вотношении законотворческой работы нередко высказываются обоснованные нарекания: часто указывают на сложность изложения норм, на перегруженность законов положениями, более уместными в подзаконных актах, на отсутствие механизмов исполнения. Неопределенность формулировок правовых норм (подобных тем, которые Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденная постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96, причисляет к категории коррупциогенных факторов) и другие подобные нарушения юридической техники открывают широкие возможности для их тенденциозной трактовки коррупционерами в своих корыстных интересах. К числу дефектов действующего законодательства мож-

1 Состояние законности в Российской Федерации (1993–1995 годы): аналитич. доклад.

М., 1995. С. 21 и далее.

121

но отнести наличие актов, формулировки которых допускают возможность произвольного истолкования и в итоге принятие незаконных решений субъектами правоприменительной деятельности. Это вынуждает граждан и иных лиц обращаться за защитой своих прав в различные инстанции, включая Конституционный Суд. Между тем последний в своих решениях неоднократно обращал внимание на необходимость обеспечивать при создании законов их формальную определенность, подразумевающую в том числе понятный для субъектов соответствующих правовых отношений механизм реализации, ясность, недвусмысленность правовых норм1. Соблюдение данных требований, бесспорно, имеет существенное значение для формирования и развития правовой базы противодействия коррупции.

Не меньшие сложности в обеспечении реализации прав и свобод человека и гражданина, защиты интересов общества и государства, связанных с решением задач противодействия коррупции, порождают законы, вводящие необоснованные ограничения и запреты. Они используются недобросовестными субъектами правоприменения при достижении личных, в том числе коррупционных, целей.

Являясь судебным органом конституционного контроля, Конституционный Суд выполняет ответственную миссию – защищает основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, обеспечивает верховенство и прямое действие Конституции на всей территории Российской Федерации – и при этом органично занимает важное место в системе противодействия коррупции. Как орган охраны Конституции РФ Конституционный Суд направляет свои действия на правовое обеспечение норм жизнедеятельности демократического федеративного правового государства, в котором вероятность совершения коррупционных проявлений должна быть близка к нулевой. Причем это не амбициозная идея и тем более не утопия, как может показаться на первый взгляд по аналогии с подчас созвучно формулируемой задачей ликвидации преступности, а вполне реальная цель. Ее достижение связано с обеспечением надлежащего

1 См., напр.: постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 17 февраля 2015 г. № 2-П.

122

поведения должностных и иных лиц, выполняющих публичные функции, посредством соответствующей кадровой политики, разработки правовых, социальных, материальных гарантий защищенности таких лиц, утверждения атмосферы неотвратимости строгой ответственности за нарушение правил профессиональной деятельности.

Реализуя возложенные на него функции, направленные на исключение из правового оборота противоречащих Конституции РФ нормативных правовых актов, принятие адекватных современной правовой действительности новых законов и обеспечивающих их исполнение подзаконных актов, Конституционный Суд вносит бесценный вклад в формирование нормативной базы противодействия коррупции. Установленный Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» комплекс полномочий Конституционного Суда позволяет эффективно способствовать выявлению и устранению коррупционных правонарушений.

Деятельность Конституционного Суда непосредственно связана с упрочением правовых основ государственного суверенитета и национальной безопасности страны, в качестве серьезной угрозы которым коррупция все более явно проявляет себя в последние годы. Примером взвешенного, безупречного в правовом отношении государственнического подхода к решению проблем в рассматриваемой сфере может служить постановление Конституционного Суда от 14 июля 2015 г. № 21-П, касающееся принципиальных вопросов применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и принимаемых на ее основе постановлений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Не отрицая приоритета норм международного права, Конституционный Суд вместе с тем однозначно подтвердил необходимость признания без каких-либо ограничений высшей юридической силы Конституции РФ, попутно пояснив, что акты ЕСПЧ в случае их расхождения с Конституцией РФ (при наличии соответствующей оценки Конституционного Суда) на территории Российской Федерации исполнению не подлежат.

Решения Конституционного Суда характеризуются следующими особенностями: во-первых, являясь прежде всего источником судебной практики, они вместе с тем признаются одним из

123

влиятельных источников права; во-вторых, их отличительным признаком выступает общеобязательность для всех субъектов правоприменительной деятельности; в-третьих, по мнению Н.С. Бондаря, их «нормативная энергия» обусловлена спецификой судебного конституционного контроля как особой формы государственно-властной деятельности; в-четвертых, они имеют более высокую по сравнению с федеральными законами юридическую силу1.

Регулятивное воздействие решений Конституционного Суда на правотворческий процесс проявляется по-разному. Оно может определяться юридической силой постановлений как правового акта в целом, и в таком понимании источниками права выступают собственно решения Конституционного Суда2. Вместе с тем отдельными источниками права, наряду с решениями Конституционного Суда, могут признаваться и сформулированные в таких решениях (причем не только в резолютивной, но и в мотивировочной частях) правовые позиции. Однако классической правовой теории такой источник права неизвестен. По своей сути и содержанию правовые позиции отражают: в мотивировочной части решений – логическую последовательность совокупности аргументов, необходимых для формирования итоговых выводов; в резолютивной части – суть и в необходимых случаях условия исполнения принятого по существу конституционно-правового спора решения. Поэтому по общему правилу нормативный характер имеют именно решения Конституционного Суда, следовательно, расширять перечень источников права за счет правовых позиций Конституционного Суда, казалось бы, нет достаточных оснований.

Однако в отношении коррупции можно и нужно сделать исключение. На правомерность такого подхода указывают много-

1 См.: Бондарь Н.С. Акты конституционного правосудия как особый юридический феномен // Конституционный процесс: проблемы правового регулирования и перспективы развития. СПб, 2007. С. 37–38; Зорькин В.Д. Россия и Конституция в ХХI веке. М., 2007. С. 119–127; Бондарь Н.С. Судебный конституционализм: доктрина и практика. М., 2016. С. 127–131; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997. С. 162–164; и др.

2 Подробнее об этом см.: Ястребов В.Б., Ястребов В.В. Решения Конституционного Суда РФ как источник уголовно-процессуального права // Законодательство. 2014. № 7. С. 74–81.

124

плановость ее проявлений и детерминант, нестандартность нор- мативно-правовой характеристики, отражение в правовых позициях мотивировочной части причинного комплекса правовых аргументов, указывающих на несоответствие Конституции РФ оспариваемого акта, в том числе в вопросе разрешения потенциально возможного конфликта интересов. Аргументом в пользу данного вывода служит повторяемая Конституционным Судом в мотивировочной части многих его постановлений правовая позиция, согласно которой ограничения прав и свобод не могут толковаться расширительно и приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией РФ1.

Рассматриваемые Конституционным Судом дела связаны с проверкой конституционности правовых актов, многие из которых, по крайней мере внешне, напрямую не относятся к сфере правового регулирования вопросов противодействия коррупции, но, имея в конечном счете выход на реализацию конституционных прав граждан и юридических лиц, они во всех случаях при создании формальных либо искусственных препятствий для их соблюдения заключают в себе возможность коррупционных проявлений со стороны чиновников.

Результаты анализа материалов конституционного судопроизводства указывают на допустимость влияния на правотворчество и правоприменительную практику как постановлений, содержащих признание не соответствующими Конституции РФ законов, их отдельных положений, смысла, придаваемого им правоприменительной практикой, так и решений, в которых такого вывода нет, но указывается, что законодатель вправе внести в закон (иной акт) дополнения, уточняющие порядок и условия применения оспариваемых законоположений. Если решениями первого вида прямо вводится требование о принятии новых законов, то решения второго вида определяют резервы совершенствования законодательства, и данные резервы, бесспорно, должны быть реализованы, несмотря на свой внешне рекомендательный характер. Именно таким образом можно оценивать постановление

1 См., напр.: постановления Конституционного Суда РФ от 20 декабря 1995 г. № 17-П, от 8 декабря 2009 г. № 19-П.

125

Конституционного Суда от 18 ноября 2014 г. № 30-П, согласно которому ст. 18 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации», п. 2 ч. 3 ст. 239 АПК РФ и п. 3 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» признаны не противоречащими Конституции РФ. При этом Конституционный Суд отметил, что признание указанных норм не противоречащими Конституции РФ не препятствует внесению федеральным законодателем в действующее правовое регулирование изменений, направленных на совершенствование порядка и принципов создания третейских судов, с тем чтобы обеспечить защиту прав сторон гражданско-правового спора на справедливое третейское разбирательство.

Изложенные соображения позволяют сделать выводы о возможности использования материалов Конституционного Суда для решения довольно широкого круга практических задач. Прежде всего, связь практики Конституционного Суда со всеми ключевыми сферами жизни общества и государства позволяет найти ее материалам плодотворное применение при разработке стратегии антикоррупционной законотворческой деятельности на длительную перспективу. В качестве бесспорных ориентиров и одновременно критериев определения содержания ее основных компонентов могут рассматриваться конституционные принципы и положения, которыми руководствовался Конституционный Суд, принимая свои решения по конкретным делам, и, конечно же, доминирующие в решениях Конституционного Суда выводы, касающиеся тенденций совершенствования правового регулирования в сфере противодействия коррупции. Предлагаемый подход, отражая ключевые вопросы деятельности Конституционного Суда, дает возможность привязать законотворческий процесс к решению задачи укрепления правовой базы важнейшего направления государственной деятельности, имеющей в своей основе положения ст. 2 Конституции РФ, которая провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека – обязанностью государства в полном объеме их конституционного диапазона.

Наряду с позитивной стороной этой деятельности ее существенным дополнением по праву может считаться стратегия законотворчества, базирующаяся на материалах практики Консти-

126

туционного Суда в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. Соответствующая правовая позиция представлена в постановлении Конституционного Суда от 17 сентября 1993 г. № 17-П, в котором сказано, что Конституция РФ «является гарантией от произвольных ограничений прав и свобод человека и гражданина; какие-либо ограничения возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях на основаниях и в пределах, устанавливаемых законом Российской Федерации». Данная правовая позиция неоднократно воспроизводилась в последующих решениях Конституционного Суда.

Стратегически значимыми в правотворческой деятельности в сфере противодействия коррупции с полным основанием могут быть признаны определяющие направленность действий Конституционного Суда на протяжении многих лет решения, направленные на утверждение и поддержание оптимального баланса интересов личности, общества, государства. Постановления, а в последние годы и определения Конституционного Суда в данном отношении являются действенной гарантией исключения даже малейшего расхождения законодательных актов с требованиями ст. 55 Конституции РФ, согласно которым в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а ограничение прав и свобод человека и гражданина допустимо только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В решениях Конституционного Суда подчеркивается, что законодателем во всех случаях должно соблюдаться требование (принцип) соразмерности ограничения прав и свобод человека конституционно значимым целям1.

Усилить внимание к вопросам правовой защиты широких слоев населения, в особенности его наименее социально защищенной части, необходимо еще и потому, что законы, ограничивающие права граждан, продолжают издаваться, равно как сохраняются и действующие законы, не позволяющие гражданам, имеющим фактические права, главным образом на льготы, поль-

1 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 13 июня 1996 г. № 14-П.

127

зоваться ими, поскольку соответствующие акты в необходимых случаях своевременно не корректируются. В результате возникают коррупциогенные ситуации. В силу данных обстоятельств не только отмена или умаление прав граждан вновь принимаемыми законами, но и сохранение уже действующих норм, препятствующих реализации принадлежащих гражданам прав и свобод, должны находиться в поле зрения Конституционного Суда, получать принципиальную конституционно-правовую оценку и надлежащее реагирование законодательных органов. Подобного рода выводы позволяют сделать, в частности, постановления Конституционного Суда от 26 мая 2015 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 12 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Т.Н. Шаешниковой», от 8 декабря 2015 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности п. 5 ч. 1 ст. 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки С.И. Федоровой» и др.

Планомерная деятельность законодателя, связанная с оперативным реагированием на появление новых правовых ситуаций, могла бы существенно укрепить законность в общегосударственном масштабе и сократить численность обращений в Конституционный Суд.

При разработке стратегии законотворчества в сфере противодействия коррупции могут продуктивно использоваться выводы, содержащиеся в решениях Конституционного Суда по делам о проверке конституционности законов, регламентирующих условия деятельности промышленного, аграрного, финансового и других секторов экономики страны. Безусловно, особо пристального внимания заслуживает формирование правовых средств противодействия коррупции, связанных с обеспечением законодательством о государственной и муниципальной службе условий нормальной работы органов власти и местного самоуправления. В данном отношении принципиально важным является указание Конституционного Суда на публично-правовой характер государственной и муниципальной службы, предполагающий необходимость надлежащей профессиональной подготовки слу-

128

жащих и наличие у них соответствующих моральных качеств. Отметив схожесть муниципальной и государственной службы, Конституционный Суд особо подчеркнул, что эти требования согласуются с положениями Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. об обеспечении подбора высококвалифицированных кадров, основанных на принципах учета опыта и компетентности1. Несомненно, соблюдение данных требований способно стимулировать добросовестный эффективный труд и вместе с тем удерживать служащих всех уровней и рангов от выбора противоправного варианта поведения. Основанное на законе введение не формального, а реального предъявления строгих требований к кадровому составу государственных и муниципальных служащих могло бы кардинально снизить коррупционную составляющую их деятельности.

Решения Конституционного Суда содержат добротный материал для определения в рамках стратегии правотворчества приоритетных направлений законодательного обеспечения противодействия коррупции. Бесспорным приоритетом следует считать совершенствование и развитие законодательства о правах и свободах человека и гражданина и гарантиях их обеспечения. Всесторонне защищенный в правовом отношении человек, знающий свои права и умело ими пользующийся, способный отстаивать их предоставленными законом средствами, прежде всего объективно и в не меньшей степени субъективно не может быть вовлечен в сеть коррупционных связей.

Среди прав и свобод человека и гражданина в правотворчестве особого внимания заслуживает законодательство о политических правах. Обеспечивая осуществление власти народом, политические права выступают гарантией реализации других прав и свобод: личных (гражданских), экономических, социальных, культурных. Преобладание среди обращений в Конституционный Суд жалоб граждан на нарушение их насущных прав (жилищных, трудовых, земельных, права частной собственности и др.) указывает на необходимость тщательной проработки законодательных актов, регламентирующих порядок реализации таких прав. Как свидетельствует судебная, административная, прокурорская

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П.

129

практика, подобные претензии часто связаны с нежеланием должностных и иных лиц, исполняющих публичные функции, выполнять свои обязанности без получения дополнительного вознаграждения от населения.

В плане борьбы с коррупцией несомненного внимания заслуживают правовые позиции Конституционного Суда, касающиеся бюджетного законодательства, поскольку бюджетные средства являются главным источником незаконного обогащения коррупционеров. Для исключения ситуаций нецелевого использования бюджетных средств, включая их присвоение и расходование в коррупционных целях, при разработке бюджетных законов немалое значение имеют правовые позиции Конституционного Суда, устанавливающие необходимость четкого законодательного определения требований, касающихся выбора форм обслуживания счетов бюджета исходя из публичного предназначения соответствующих средств1.

Проявляя обязательную заботу о государственной и муниципальной собственности, часто выступающих в качестве объекта коррупционных посягательств, важно не забывать и о собственности частной. В своих решениях Конституционный Суд последовательно проводит идею о равной защите частной, государственной, муниципальной иных форм собственности, о праве каждого на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной экономической деятельности2.

Однако подчас реализация правильных конституционных установлений зависит от усмотрения местных властей, иных лиц. Несмотря на неоднократные призывы об оказании всемерной поддержки развитию малого и среднего бизнеса, далеко не всем предпринимателям удается избежать поборов со стороны представителей различных структур – официальных и криминальных. В связи с этим в законодательство о государственной и муниципальной службе представляется целесообразным ввести положение о бессрочном лишении должностных лиц полагающихся им по должности льгот и компенсаций за особые условия труда.

1Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П.

2Постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2000 г. № 14-П.

130