Учебный год 2023 г. / Сборник Избран труды Ястребова В.Б

значение для выполнения каждым из названных лиц своих служебных обязанностей, более того – для правильного определения в конечном счете всей судьбы уголовного дела. Оптимальный режим реализации данной формы взаимоотношений способствует утверждению стандартов высокого профессионального уровня предварительного следствия и прокурорского надзора в данной области. Однако и здесь есть свои подводные камни, о чем будет сказано далее.

Наряду с информационным и документационным обменами, безусловно, занимающими ведущее место в системе взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета, эффективной формой их реализации может быть признана взаимная консультативная помощь в разрешении вопросов, возникающих в процессе расследования уголовных дел. Удачной формой взаимоотношений по праву следует считать также подготовку и проведение совместных конференций и семинаров по актуальным проблемам борьбы с преступностью. Целесообразно также использовать возможности объединения усилий органов прокуратуры и Следственного комитета при разработке предложений по совершенствованию законодательства, информационных материалов для органов государственной власти. В практике делового сотрудничества могут быть задействованы также координационные связи.

Активное использование различных форм взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета по праву может рассматриваться в качестве необходимой предпосылки утверждения имиджа Следственного комитета как ведущей, самостоятельной, авторитетной следственной структуры. Существенной является их роль в раскрытии полноты потенциала прокуратуры как органа укрепления законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

За время работы ведущего следственного органа страны проявились не только позитивные, но и негативные формы взаимоотношений органов Следственного комитета и прокуратуры, главным образом в виде неоправданной конкуренции за место в системе борьбы с преступностью. На практике такое соперничество выливалось в неинформирование прокуратуры органами Следственного комитета о своих действиях, связанных с выявле-

221

нием и раскрытием преступлений, особенно когда речь шла о так называемых резонансных делах. В качестве ответной реакции прокуроры в судебных заседаниях порой отказывали в поддержке ходатайств следователей о производстве следственных действий и принятии процессуальных актов, допускаемых при наличии судебного решения, о чем становилось известно не только специалистам, но и широкой общественности. В результате в прессе можно было встретить сообщения, например, о том, что прокуроры при рассмотрении в суде ходатайства следователя об избрании в качестве меры пресечения содержания под стражей предлагали ограничиться менее строгой мерой. Не всегда за такими акциями стояли принципиальные соображения. Очевидно, подобные решения не способствовали утверждению законности в практике противодействия антиобщественным проявлениям.

Эффективность профессиональных взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета, как показывает изучение прокурорской и следственной практики, непосредственно зависит от совершенства правового регулирования их деятельности, и, в первую очередь, от точности определения правового статуса каждой из сторон. Соответствующие правовые нормы, если они отвечают современным требованиям, вне всяких сомнений, могут считаться основой обеспечения согласованности их усилий в борьбе с преступностью, гарантией высокой результативности их действий в данной области. И наоборот, незрелые правовые решения способны существенно усложнить и без того непростые отношения между органами предварительного следствия и прокурорского надзора. Качество норм уголовно-процессуального права в данном случае становится решающим фактором.

В связи с изложенным особенно актуальна проблема упорядочения полномочий прокуроров, руководителей следственных органов, следователей. Вскоре после создания Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации стали высказываться мнения о дисбалансе полномочий прокуроров и сотрудников следственного ведомства (что следовало трактовать как недостаточный объем полномочий прокурора и более широкий по сравнению с ними диапазон прав руководителя следственных органов), и такие заявления имели под собой реальные основания. В подтверждение данного тезиса обычно ссылаются на передачу

222

ранее принадлежавших прокурору полномочий руководителю следственного органа, лишение прокурора права возбуждать уголовное дело. Резон в такого рода аргументах, безусловно, есть. Но, как представляется, вопрос о полномочиях прокурора и руководителей следственных органов заслуживает более тщательного рассмотрения. Причем речь следует вести не столько о балансе полномочий прокуроров и руководителей следственных органов, сколько об их достаточности для адекватного выполнения возложенных на них функций.

Оценка уровня правового регулирования деятельности прокурора, следователя, руководителя следственного органа как участников уголовного судопроизводства в последние годы, как правило, связывается с теми изменениями, которые были внесены в УПК РФ Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-про- цессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон от 5 июня 2007 г.). Говоря в общем плане (конкретнее о полномочиях будет сказано далее), следует отметить, что в основном имеется в виду так называемое перераспределение полномочий прокурора в пользу руководителя следственного органа, которое, как констатировал Б.Я. Гаврилов, один из наиболее последовательно отстаивающих данное положение авторов, означало передачу «процессуальных полномочий практически в полном объеме и частично надзорных функций от прокурора к руководителю следственного органа»1 (выделено нами. – В.Я., В.Я.). Произведенные Законом от 5 июня 2007 г. изменения оценивались и более резко: писали, что прокурор вообще лишился своих полномочий по надзору за законностью предварительного следствия. Как отмечали вскоре после принятия указанного законодательного акта А. Александров, С. Белов, А. Кухта, в соответствии с произведенными изменениями в уголовно-процессуальном законодательстве «...прокурор вправе надзирать только за дознавателем»2. Подчас встречаются не выдерживающие никакой критики

1Божьев В.П. Избранные труды. М., 2010.

2Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Уголовное судопроизводство. 2009. № 4.

223

утверждения о том, что следователи и без прокурора способны качественно выполнять свою работу (может быть, и способны, но практика почему-то убеждает в ином). Примечательно, что А.И. Бастрыкин на расширенном заседании коллегии Следственного комитета 17 января 2012 г. признал: «...Именно мы ратовали за расширение надзорных полномочий прокуратуры, понимая, что это повлияет на показатели нашего труда»1.

Приведенные суждения являются следствием упрощенного восприятия привнесенных в прокурорскую и следственную практику перемен. На наш взгляд, нельзя говорить о том, что Закон от 5 июня 2007 г. обрек прокурора на бесправие в отношениях с предварительным следствием. Две основные функции прокурора в уголовном судопроизводстве – уголовного преследования и надзора за законностью в досудебных стадиях – сохранились, а следовательно, не исчезли обеспечивающие их реализацию полномочия. Бесспорно, Закон от 5 июня 2007 г. осложнил, причем существенно, положение прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства2, но не лишил его ни одного из принадлежавших ему ранее надзорных полномочий, кроме, пожалуй, упомянутого права на возбуждение уголовного дела, а также полномочий, позволявших прокурору принимать участие в расследовании преступлений в статусе следователя.

В связи с этим следует всерьез подумать о том, нужно ли сохранять неоправданные ограничения, мешающие прокурору оперативно и полно выявлять нарушения закона в работе предварительного следствия и принимать меры к их устранению, а следователю – своевременно получать от прокурора квалифицированную помощь, необходимую для осуществления качественного расследования. Конечно, малоэффективно говорить об этом сейчас, спустя несколько лет после того, как указанные ограничения были введены в систему регулирования уголовно-процес- суальных отношений. За это время появились многочисленные сторонники состоявшихся изменений в законодательстве и, соответственно, в практике расследования преступлений и надзора за

1Бастрыкин А.И. Материалы коллегии // Вестн. Следственного комитета Российской Федерации. 2012. № 1.

2См. подробнее: Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011. С. 215–216.

224

законностью предварительного следствия, доказывающие не просто необходимость, но и закономерность произведенной реформы расследования преступлений. Но нельзя не слышать и разумные доводы противоположного содержания1, подтверждающие, что, несмотря на некоторые внесенные в последние годы в уго- ловно-процессуальное законодательство коррективы, негативное влияние названных ограничений на практику расследования преступлений проявляется до сих пор. Тем более что ощущение алогичности, противоречивости целого ряда содержавшихся в Законе от 5 июня 2007 г. нововведений со временем не только не исчезло, но и получило дополнительные подтверждения.

Подчеркнем, что речь не идет о пересмотре полномочий руководителя следственного органа, установленных Законом от 5 июня 2007 г. Они ранее фактически осуществлялись начальником следственного отдела, они и сейчас необходимы руководителю следственного органа. Однако вопрос о возвращении прокурору ряда полномочий, в первую очередь надзорных, несомненно, сохраняет актуальность. Его надлежащее решение способно оказать положительное воздействие и на работу следователя, и на работу прокурора, и на эффективность взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета, а в конечном счете на практику борьбы с преступностью в целом.

Наряду с упомянутой неурегулированностью информационного обеспечения функциональной деятельности прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса следует отметить существенные недостатки в определении полномочий прокурора, касающихся реагирования на выявленные нарушения закона. Отрицательное влияние законодательных недочетов на взаимоотношения органов прокуратуры и Следственного комитета выражается, в частности, в процессуальной напряженности при реагировании прокурора на незаконные акты и действия следователя и ответной реакции следователя. Это положение наблюдалось уже в первые годы после внесения изменений в УПК РФ Законом от 5 июня 2007 г. Тогда формально крайне ограниченной оказалась сфера реагирования прокурора на выявленные в ходе прокурорских проверок нарушения закона, содержавшие признаки пре-

1 См., напр.: Божьев В.П. Избранные труды. М., 2010. С. 525.

225

ступлений, на незаконные и необоснованные процессуальные решения, принимаемые на досудебных стадиях производства по уголовному делу. Так, согласно п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в редакции Закона от 5 июня 2007 г. прокурор располагал правом отменять незаконные и необоснованные постановления нижестоящего прокурора и постановления дознавателя. На постановления, принимаемые органами предварительного следствия, его власть при буквальном толковании данной нормы уже не распространялась. Соответственно для выполнения возложенной на него функции надзора прокурор в случае установления незаконности и (или) необоснованности процессуального акта следователя должен был обращаться к руководителю следственного органа с представлением либо обращением (просьбой) в иной форме об отмене незаконного или необоснованного постановления.

Между тем в УПК РФ (ст. 146, 148, 172, 208), как упоминалось ранее, сохранялись предписания, обязывающие следователей направлять прокурору копии постановлений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении производства по уголовному делу, о прекращении уголовного дела. Тем самым, безусловно, презюмировалась необходимость оценки прокурором их законности и обоснованности. Во всяком случае, направление прокурору копий документов, фиксировавших решения следователя по ключевым вопросам расследования, устанавливалось законом отнюдь не для того, чтобы хранить их в надзорном производстве либо складывать в иных папках. Это прекрасно понимали многие руководители следственных органов. Логика взаимоотношений прокуроров и руководителей следственных органов основывалась на очевидном тезисе: если закон устанавливает обязанность представления копий постановлений, то ей должно коррелировать право прокурора на отмену этих решений. Не случайно при взаимодействии профессионалов достойного уровня практика шла по пути предельно ответственного отношения к мнению прокуроров, независимо от формы, в которую оно было облечено; не раз руководители следственных органов бескомпромиссно отменяли незаконные решения следователей исходя из материалов, поступивших из прокуратуры. Но так происходит далеко не всегда.

226

Некорректность формулировки, содержавшейся в ст. 37 УПК РФ, заметно сдерживала действия прокурора, направленные на обеспечение законности предварительного следствия. Ошибка была исправлена Федеральным законом от 28 декабря 2010 г.1, которым в УПК РФ были внесены изменения, восстановившие ранее принадлежавшее прокурору право на отмену незаконных или необоснованных постановлений следователей по ключевым вопросам производства по уголовному делу (прежняя формулировка п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ при этом сохранилась). Нельзя не напомнить о том, что безупречность выводов прокурора о законности и обоснованности названных постановлений не в последнюю очередь зависит от полноты и всесторонности изучения им материалов уголовного дела, в том числе до принятия следователем названных итоговых решений (с которыми прокурор, исходя из сохраняющегося порядка его допуска к ним, беспрепятственно ознакомиться не может). В силу данных обстоятельств деловые взаимоотношения прокурора, следователя, руководителя следственного органа могут испытываться на прочность посредством разного рода бюрократических уловок. Таким образом, пересмотр полномочий названных участников уголовного судопроизводства, причем в качестве единого комплекса, представляется абсолютно необходимым.

Материалы, которыми располагают органы прокуратуры и Следственного комитета, позволяют сделать обоснованные выводы об актуальных сферах их взаимодействия в настоящее время, а также дать прогноз в данной области на длительную перспективу. К этим сферам можно безоговорочно отнести: защиту от преступных посягательств конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе участников уголовного судопроизводства; обеспечение сохранности бюджетных средств, в результате нецелевого использования или хищения которых государству наносится вред, исчисляемый миллиардами долларов; укрепление законности в оборонно-промышленном комплексе; борьбу с коррупцией, финансовыми пирамидами, незаконным перемеще-

1 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия».

227

нием за рубеж валютных и художественных ценностей; противодействие растущему насилию в отношении детей и др.

Долгое время неопределенным было место органов Следственного комитета в координационной деятельности правоохранительных органов, направленной на борьбу с преступностью. Все сомнения, как известно, были устранены Указом Президента РФ от 26 июня 2013 г. № 581, согласно которому следственные органы Следственного комитета РФ названы в числе координируемых правоохранительных органов1.

На характер взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета России влияет и проблема определения места Следственного комитета и его органов и учреждений в системе государственных органов Российской Федерации. Так, исходя из толкования ст. 1 Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» строятся теоретические конструкции, наполняющие специфическим содержанием понятие федерального государственного органа, каковым назван Следственный комитет в данной статье.

Кроме того, по аналогии с прокуратурой предлагается считать Следственный комитет не входящим ни в одну из ветвей власти, рассматривая его в качестве одного из элементов механизма сдержек и противовесов.

Подобные суждения вызывают сомнения. У Следственного комитета есть определенное место в системе государственных органов, аналогичное положению других действующих в стране следственных аппаратов. Также не могут восприниматься всерьез намеки на возможность трансформации прокуратуры в децентрализованную систему в связи с изменениями, внесенными в 2014 г. в ст. 129 Конституции РФ, поскольку необходимо не разрушать, а последовательно укреплять вертикаль власти.

В историческом плане образование Следственного комитета при прокуратуре явилось закономерным результатом поисков наилучшего способа реформирования следственного аппарата

1 Соответствующее изменение внесено Указом Президента РФ от 26 июня 2013 г.

№581 в п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (утверждено Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г.

№567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»).

228

страны, начатых еще в советское время. Последовавшее преобразование Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в отдельную структуру была вполне прогнозируемым. И с ней нельзя не считаться при формировании связей прокуратуры с органами Следственного комитета. В изменении его статуса просматривалась и конечная цель реформирования, о которой неоднократно говорил в своих интервью А.И. Бастрыкин, – создание единого следственного аппарата в стране1. Образование на базе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации самостоятельного Следственного комитета Российской Федерации, подкрепленное принятием Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации», логично вписывалось в систему реализации данной идеи. И хотя в силу различных причин эта цель пока не достигнута, нельзя исключать, что ее время еще наступит, и тогда задача обеспечения прочных деловых взаимоотношений органов прокуратуры и Следственного комитета станет еще более актуальной.

1 См., напр.: Интервью А.И. Бастрыкина // Рос. газ. 2010. 7 сент.

229

VIII. УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ СУДАМИ

Системный принцип в судопроизводстве: сущность и роль прокурора в его реализации

[В соавторстве с В.В. Ястребовым] // Законодательство. – 2018. – № 11. – С. 45–53.

Конституционная аксиома, согласно которой судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, предопределяет системную природу правового регулирования и организации деятельности судов и правоохранительных органов, направленной на возбуждение дел, установление подлежащих доказыванию обстоятельств и разрешение дел Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Системный принцип обозначен уже в названии Закона о судебной системе Российской Федерации1. Он же составляет основу выделения в качестве ее элементов федеральных судов и судов субъектов Российской Федерации, включающих, в свою очередь, органы конституционной юстиции, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, выступающие в качестве элементов единой государственной системы осуществления правосудия и реализации иных функций судебной власти.

Системный характер организации и деятельности судов подтверждают существующие между ними постоянные устойчивые связи.

Системную природу судебной власти особо подчеркивает совместимость и внутренняя согласованность, общность конституционных принципов судоустройства и судопроизводства.

На организацию правоохранительной деятельности, несомненно, в первую очередь оказывает влияние точность знания о состоянии законности и правопорядка как в целом по стране, так и в масштабах региона или на муниципальном уровне. Совре-

1 Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) // СПС «Гарант».

230