Учебный год 2023 г. / Сборник Избран труды Ястребова В.Б

стоятельными вертикальными структурами в прокурорской системе.

На базе международного правового отдела управления правового обеспечения целесообразно создать подразделение, ко-

ординирующее этот вид деятельности органами прокуратуры и иными правоохранительными органами зарубежных стран.

Одной из его главных задач должно стать правовое обеспечение сотрудничества как по конкретным делам о преступлениях межгосударственных масштабов, так и по подготовке проектов международных договоров, соглашений, в том числе договоров об оказании правовой помощи по уголовным, семейным и гражданским делам.

Нецелесообразно внесение радикальных изменений в си-

стему специализированных прокуратур. Представляется целе-

сообразным сохранить в составе Прокуратуры Российской Федерации в качестве специализированной части – военную проку-

ратуру.

Необходимо дальнейшее развитие системы природоохранных прокуратур. Назрела необходимость активного участия природоохранных прокуратур в международных связях в сфере экологии, прежде всего с сопредельными государствами, особенно входящими в СНГ, и их прокуратурами. Первоочередного внимания заслуживают вопросы надзора за исполнением международных обязательств по охране биоресурсов Каспийского моря, мигрирующих видов животных трансграничных водотоков, по борьбе с трансграничным загрязнением атмосферного воздуха, а также по гармонизации экономико-юридических мер ответственности за экологические правонарушения, мер по возмещению вреда, причиненного воздействием на природную среду.

Одна из основных задач транспортных прокуроров всеми средствами прокурорского реагирования добиваться исполнения законодательства о сохранности грузов, реального возмещения материального ущерба от несохранных перевозок за счет виновных, фактического устранения причин и условий, способствующих хищениям и другим посягательствам на грузы.

Необходимо усиление прокурорского надзора за законностью деятельности органов внутренних дел на транспорте.

101

Процесс реформирования прокуратуры должен сопровождаться адекватным решением кадровых проблем. В числе первоочередных задач – определение должностной номенклатуры работников прокуратуры, установление прокурорских должностей во всей системе, определение иных должностей.

Целесообразно ввести должности советника, консультанта и специалиста и определить требования к ним. Целесообразно нормативно определить основные требования ко всем прокурорским работникам, а также специфические требования для надлежащего исполнения обязанностей работниками различного должностного положения и отраслевой специализации.

Положение прокуратуры в системе правоохранительных органов требует специальных гарантий и особых мер правовой

и социальной защиты прокурорских работников и членов их семей, причем не ниже тех, которые предусмотрены для судебных работников. Требуются дополнительные меры поощрения и ответственности прокурорских работников. В организационноструктурном отношении назрела необходимость создания в системе прокуратуры службы по обеспечению собственной без-

опасности. Существует потребность принятия дополнительных мер по подготовке кадров для прокуратуры.

При обновлении законодательства о прокуратуре необходимо исходить из того, что основные параметры преобразований и их содержание определяются новой Конституцией РФ… Не отрицается, а подчеркивается, что прокуратура – самостоятельный государственный институт охраны законности, прав и свобод граждан.

Действующий Закон о прокуратуре РФ принят менее двух лет назад и в основном отвечает потребностям настоящего времени. Предпочтительнее идти по пути постепенной реконструкции действующего закона с сохранением всех его норм, оправдавших себя на практике. Осуществляя реформу, следует также учитывать тенденции законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры, проявившиеся в последние годы в государствах – бывших республиках СССР, в том числе расширение (а не сужение) сферы прокурорского надзора, дополнительные гарантии деятельности прокуроров. В перспективе

102

необходимо, чтобы положение прокуратуры определялось не просто федеральным, а федеральным конституционным законом.

Статью 1 Закона о прокуратуре РФ следует посвятить функциям прокуратуры, определив в ней четыре названные выше функции. По-новому должна быть сформулирована функция уголовного преследования. Статья 8 «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности» должна быть полностью изложена в новой редакции. Закон следует дополнить статьей, раскрывающей координационную функцию прокуратуры.

К задачам прокуратуры целесообразно отнести анализ состояния законности в стране, регионах, в тех сферах, в которых осуществляется надзор, представление в высшие органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов соответствующих аналитических документов и предложений о совершенствовании деятельности государственных органов и общественных объединений по обеспечению законности и правопорядка.

Определение предмета прокурорского надзора имеет пер-

воочередное значение для регламентации надзорной функции прокуратуры. Он не должен включать надзор за исполнением законов гражданами. При определении предмета прокурорского надзора в законе следует указать на надзор за тем, как исполняют поднадзорные государственные органы свои обязанности по контролю за исполнением законов гражданами и обеспечению их прав и свобод.

Прокурорский надзор следует распространить на исполнение международных договоров России, ратифицированных в установленном порядке и имеющих прямое действие, без внесения соответствующих изменений и дополнений в законы и другие нормативные акты.

Правовыми гарантиями обеспечения деятельности прокуратуры являются отраслевые законодательные акты, в которых закрепляются надзорные функции прокуратуры, например Закон РФ об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы (ст. 38), Закон РФ о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации (ст. 20), Закон об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации

(ст. 19) и др.

103

Однако статей, которые бы определяли конкретные полномочия прокуроров за исполнением этих законов, в них не содержится. Подобные пробелы необходимо ликвидировать.

Особую актуальность в условиях судебной реформы приоб-

ретает повышение качества государственного обвинения в суде.

С укреплением и расширением самостоятельности субъектов Федерации на уровне республик отмечаются попытки «переподчинить» прокуроров субъектов Федерации и нижестоящих прокуроров органам власти республик. Нельзя допустить разделения органов прокуратуры на федеральные и национальнорегиональные, разрушения единой централизованной системы прокуратуры РФ, так как это крайне отрицательно отразилось бы на выполнении прокуратурой всех ее функций, более того – на федеративном устройстве России. Однако субъекты могут создавать в пределах своей компетенции иные контролирующие и надзирающие органы.

Внастоящее время деятельность органов военной прокуратуры по сути не имеет законодательного регулирования. Функции, особенности организации и деятельности военной прокуратуры должны быть достаточно полно отражены в обновленном Законе о прокуратуре РФ.

Пробелом действующего Закона о прокуратуре является отсутствие сформулированных в нем положений о природоохранной деятельности прокуратуры, которую она выполняет, даже упоминания о природоохранных прокуратурах, их статусе, порядке образования. В этом законе целесообразно было бы предусмотреть: в числе основных направлений деятельности прокуратуры – осуществление надзора за исполнением изданных в сфере экологии законов, указов нормативного характера Президента РФ; в статье, регламентирующей систему органов прокуратуры, – природоохранные прокуратуры, в том числе в Вооруженных силах РФ; оказание прокуратурой помощи различным ветвям государственной власти в их деятельности в сфере экологии.

Впакет обновленного Закона о прокуратуре РФ целесообразно перенести и ряд положений приказов Генерального прокурора, регламентирующих порядок деятельности транспортных прокуроров.

104

Провозглашенные Законом о прокуратуре нормы о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора (ст. 5) и обязательности исполнения требований прокурора (ст. 6) ничем по существу не обеспечиваются и остаются декларированными. Чтобы превратить положения этих статей в действительные правовые гарантии независимости прокуроров, необходимо ввести в УК РФ статью об ответственности за воздействие на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, а в административный кодекс – статью об ответственности за неисполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий.

Есть необходимость также провести «ревизию» всего нормативного материала, которым регламентируется организация и деятельность прокуратуры, на предмет его соответствия новой Конституции РФ, исключения дублирования законов, отмены устаревших приказов Генерального прокурора. Представляется целесообразным составить перечень отмененных и измененных нормативных актов, приказов, инструкций и т.п.

Для обеспечения слаженности, совершенствования стиля, форм и методов прокурорского надзора необходим Регламент работы Генеральной прокуратуры РФ (см. приказ Генерального прокурора РФ от 17 января 1994 г. № 2). Представляется, что соответствующими регламентами должно детализироваться содержание деятельности прокуратур субъектов Федерации и подчиненных им прокуратур. Предложения лишить Генерального прокурора права издавать приказы в плане конкретизации норм Закона о прокуратуре вряд ли приемлемо, так как не исключает различных субъективных подходов при толковании данных положений закона.

Совершенствование института прокуратуры Российской Федерации в сегодняшней ситуации объективно предполагает изучение зарубежного опыта с позиций возможного его использования в нашей стране.

Исследования показывают, что при ссылках на зарубежное законодательство и практику его применения допускается ряд методических просчетов и ошибок. Наиболее типичными среди них являются следующие:

105

опыт одной страны или даже одного субъекта Федерации распространяется на все, как модно сейчас говорить, цивилизованные страны;

предлагая ту или иную западную модель, ее сторонники оперируют лишь ссылками на законодательство, оставляя вне поля зрения практику его применения, эффективность этого законодательства;

при цитировании зарубежного опыта редко рассматриваются вопросы, связанные с негативной его оценкой на родине этого опыта;

популяризуя зарубежный опыт, его сторонники не учитывают отечественную практику по этому же вопросу.

Названные ошибки приводят к существенному искажению представления законодателей, практических и научных работников о функциях прокуратуры за рубежом, ее месте в системе органов государственной власти, взаимодействии с другими субъектами уголовной и административной юстиции.

По ряду причин объективного и субъективного характера информация о зарубежном опыте нередко носит искаженный, односторонний характер, приспосабливается к отдельным ведомственным оценкам и суждениям. Так, сторонники резкого ограничения сферы деятельности прокуратуры в России нередко ссылаются на опыт зарубежных стран, где, по их мнению, функции прокурора ограничиваются лишь его участием в суде в качестве обвинителя. Реальная практика, законодательство высокоразвитых стран показывают, что это далеко не так. Например, государственный атторней в США может выступать представителем исполнительной власти в судах по гражданским и уголовным делам, выполняет функции правительственного юрисконсульта, выступает как советник президента по проблемам уголовной политики. Атторнеи действуют и как следователи, и как сыскные агенты. В ведении Генерального атторнея США находится контрразведка, политическая полиция, он управляет тюрьмами и занимается делами иммигрантов.

В Японии, стране, добившейся наилучших результатов в области борьбы с преступностью, функции прокуратуры также довольно широки. Это: расследование уголовных дел (наиболее

106

важных и сложных) с последующей передачей их в суд; разрешение ряда уголовных дел без передачи их в суд; возбуждение уголовного преследования и передача материалов в суд; поддержание обвинения в суде; надзор за расследованием уголовных дел полицией; надзор за исполнением наказаний, назначенных судом.

Обширны полномочия прокуратуры и во Франции. Прокуратура здесь имеет право на возбуждение уголовного преследования, осуществляет контроль за предварительным следствием и поддерживает обвинение в суде. При осуществлении своих функций прокуратура вправе потребовать содействия вооруженных сил. Должностные лица и агенты судебной полиции находятся под надзором прокуратуры. Каждый орган власти, каждое должностное лицо, которым становится известно о совершении преступления или проступка, обязаны сообщить о них прокурору. Прокурор обладает всеми правами и полномочиями должностного лица судебной полиции.

Прокурор в суде Франции – фигура особая. Он полностью независим, в том числе и по отношению к суду, не подлежит отводу, в отличие от судей и присяжных. На прокурора не распространяется понятие «стороны», и следовательно, суд не вправе с ним обращаться как со стороной в процессе и применять к нему санкции.

Показателен опыт развития института прокуратуры в бывших социалистических странах. В этом регионе до начала 90-х годов вся правовая система строилась по образу и подобию

СССР. В период развития рыночных отношений страны Восточной Европы перестраивают свои правовые системы по западным моделям. В то же время в практически неизменном виде остаются функции органов прокуратуры.

В странах ближнего зарубежья (Украина, Беларусь, Узбекистан, Казахстан, Литва) функции прокуратуры в новом законодательстве по сравнению с прежними стали более обширными.

Заключение

1. Неоправданной и необъективной является характеристика прокуратуры как неотъемлемого элемента «тоталитарной системы». Основная функция прокуратуры «отслеживать» нарушения закона и принимать меры к их устранению, от кого бы они ни исходили, вполне вписывается в систему высоких стандартов правового государства.

107

2.Реформирование прокуратуры Российской Федерации – весьма длительный по времени процесс, сопровождающий весь период формирования устоев, первичных признаков демократического правового государства.

3.Есть все основания выделить по меньшей мере два этапа реформирования института прокуратуры в России – этап переходного периода и этап политической и правовой стабилизации. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с преступностью.

4.Современные задачи и характер реформирования прокуратуры России определяются закономерностями переходного периода, для которого, наряду с ростками новых отношений, характерны не только общая экономическая и политическая нестабильность, но и усиливающийся кризис законности, криминализация экономики и коррумпированность государственного аппарата, угрожающий рост иных преступных проявлений, ослабление нейтралистских начал российской государственности, усиление местничества и сепаратизма. В этих условиях какое-либо ослабление звеньев правоохранной системы не только нежелательно, но и просто недопустимо.

5.Реформирование прокуратуры в нашей стране должно осуществляться на основе учета правовых традиций России, ее исторического опыта. Судебная реформа 1864 г. существенно ослабила контроль за чиновничеством, правовую дисциплину, усилила бюрократию, местничество и ведомственность. Положительные результаты упразднения прокурорского надзора в 1864 и 1917 гг. до сих пор никем не установлены.

6.Нужно тщательно разобраться в сильных и слабых сторонах нашей системы, дать им реалистическую оценку. Только в этом случае можно сделать правильные предложения.

7.Реформы прокуратуры России должны опираться на широкие обобщения зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Заимствование элементов зарубежной практики не должно носить характера механического перенесения, принудительного «вживления» инородных правовых образований в госу- дарственно-правовую материю российского общества без учета сложившихся и не подлежащих безоговорочной ломке отече-

108

ственных правовых институтов и традиций. При этом нужно учитывать, что каждый отдельный институт в зарубежных правовых системах – это всего лишь элемент отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма, который может и не «сработать» в наших условиях.

8.Основные параметры реформирования прокуратуры на переходный период определяет новая Конституция Российской Федерации. Несмотря на включение статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть», Основной Закон страны не содержит установок на поглощение ею прокуратуры, о чем свидетельствуют сохранение прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, особый порядок назначения и освобождения последнего от должности.

Уполномоченный по правам человека может улучшить рассмотрение жалоб, поступающих в Федеральное Собрание РФ, но не заменить прокуратуру.

9.Ситуация переходного периода, кризис законности в стране предопределяют выбор эволюционных, постепенных преобразований прокурорской системы. С этим связано сохранение основных функций прокуратуры, а также известная трансформация старых и появление новых. Необходимы изменения характера взаимоотношений прокуратуры с институтами государственности, а также структурные подвижки в ее организационном построении. Все эти направления реформирования должны найти свое отражение в законодательстве о прокуратуре.

Основными из них являются:

изменение места прокуратуры в государственном механизме, связанное с отказом ее от роли как органа лишь законодательной власти. Прокуратура в современных условиях все более является элементом системы сдержек и противовесов. Наряду с тесным взаимодействием с другими ветвями власти, более тесные функциональные и организационные связи между прокуратурой

иПрезидентом, возложение на прокуратуру функции контроля за соблюдением наиболее важных нормативных указов Президента;

усиление роли прокуратуры в системе правоохранительных органов за счет реализации функции координации их усилий

109

не только в сфере борьбы с преступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, обеспечении мер по реализации договоров по правовой помощи в рамках СНГ и в дальнем зарубежье;

усиление правозащитной роли прокуратуры. Задача прокуратуры – дополнить судебную форму защиты прав граждан, компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека, обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан;

реформирование «общенадзорной» деятельности прокуратуры путем отказа от тотального надзора за «всем и вся», более четкого определения его границ, рамок, предмета за счет сосредоточения правоохранительного потенциала на обеспечении прав граждан и коллективов, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалиды, недееспособные, несовершеннолетние, престарелые), на предъявлении исков в защиту неопределенного круга лиц, интересов коллективов, общества и государства. Кроме того, предметом общего надзора должна быть деятельность органов исполнительной власти, контролирующие системы;

обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью;

правовая детализация конституционной нормы о разнообразии форм судопроизводства путем определения специфики и роли прокурора в конституционном, административном, гражданском и уголовном судопроизводстве; преодоление тенденций ограничения полномочий прокурора, в том числе и надзорных, в сфере гражданского и уголовного судопроизводства, распространения упрощенной формы судопроизводства, приводящих к серьезному кризису судебной системы, ущемлению прав граждан;

закрепление в Законе о прокуратуре участия прокурора в контрольных стадиях судопроизводства: апелляционной, кассационной, надзорной;

обеспечение сочетания прокурорского и судебного надзора за применением мер процессуального принуждения.

110