Учебный год 2023 г. / Сборник Избран труды Ястребова В.Б

укрепления законности и правопорядка в стране, безусловно, только выиграли бы, если бы прокурор мог действовать без «посредников», самостоятельно решая «вопрос об уголовном преследовании».

Должностное положение, уровень профессиональной подготовки, высокая степень ответственности за порученное дело позволяют видеть в прокуроре представителя правоохранительной системы страны, способного решать самые сложные задачи обеспечения законности, в том числе и связанные с реализацией функции уголовного преследования.

Практически с первых же дней вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. обозначилась проблема информационного обеспечения работы прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия. Прокурор оказался лишенным доступа к основному источнику необходимых ему для обеспечения полноценного надзора сведений – материалам уголовного дела. Возникла парадоксальная ситуация: предварительное следствие, надзор за законностью которого уполномочен осуществлять прокурор, в своей основной части оказалось как бы вне пределов досягаемости надзорного органа. Фактически ознакомиться с материалами уголовного дела в полном объеме прокурор может лишь при его получении с обвинительным заключением, то есть после окончания расследования, что существенно ограничивает его возможности своевременного выявления нарушений законности и, соответственно, принятия необходимых действий по их устранению.

Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. ст. 37 УПК РФ дополнена частью 2.1, согласно которой по мотивированному запросу прокурора ему предоставлялась возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела. Половинчатость принятого законодательного решения удивляет. Было более чем достаточно времени для того, чтобы убедиться, что не может прокурор без изучения материалов уголовного дела, своевременного анализа и оценки законности производимых следователем действий и принимаемых процессуальных решений обеспечить высокую результативность прокурорского надзора за предварительным следствием. Возложение на прокурора обязан-

201

ности обращения с мотивированным постановлением к руководителю следственного органа ставит прокурора в зависимое от поднадзорного органа положение, что никак не согласуется с природой прокурорского надзора. Более того, это связано с внедрением в практику работы органов прокуратуры и предварительного следствия никому не нужных бюрократических процедур.

Бесспорно, нужно учитывать интересы органов расследования преступления. Нельзя без надобности, даже на короткое время лишать их возможности работы с материалами уголовного дела. Здесь многое зависит от прокуроров, от организации работы по надзору за законностью предварительного следствия. Многолетняя практика убеждает в том, что при правильном стиле деловых взаимоотношений следователей и прокуроров, для негативных явлений, связанных с ознакомлением прокуроров с материалами уголовных дел, какой-либо почвы нет.

Право возбуждения уголовного дела, предоставление прокурору возможности знакомиться с материалами уголовного дела без каких-либо оговорок не могут считаться единственными нуждающимися в восстановлении полномочиями прокурора. Сейчас, как кажется, можно и нужно говорить о возрождении и других полномочий прокурора, некогда переадресованных руководителю следственного органа. Федеральный закон от 5 июня 2007 г. хоть и не парализовал полностью прокурорский надзор за законностью предварительного следствия, тем не менее заметно осложнил работу прокурора. Имел место перенос акцента с осуществления проверочных действий непосредственно в отношении следователей на проверку тех же действий в отношении руководителей следственных органов.

Широкие возможности позитивного влияния прокурорского надзора на ход расследования, устранение нарушений законности, их предупреждение, действительно, заключают в себе право прокурора требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия. В данном случае федеральное законодательство – это Конституция РФ, УПК РФ, федеральные законы «О прокуратуре РФ», «О ФСБ», «Об ОРД» и др. Любое нарушение закона в деятельности органов расследования в той или иной мере связано с ними, но прежде

202

всего с нормами УПК РФ. К сфере прокурорского надзора прямое отношение имеют несоблюдение предписаний уголовнопроцессуального законодательства о производстве следственных действий, нарушениях порядка принятия процессуальных решений и пр.

В отношении дознавателей прокурор напрямую проявляет свою власть в целях устранения и предупреждения нарушений закона: дает указания о направлениях расследования; согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, требующего судебного решения; утверждает постановление дознавателя о прекращении уголовного дела и т.д. Применительно к предварительному следствию эти же вопросы прокурор вынужден решать, прибегая к своего рода обходным маневрам, следить за законностью предварительного следствия, имея дело не непосредственно со следователем, а с руководителем следственного органа, проверяя и оценивая с позиции законности выполнение им полномочий, предусмотренных ст. 39 УПК РФ, по существу аналогичных тем, которыми прокурор располагает в отношении дознавателей.

Ни у кого не может вызвать сомнений, что по смыслу возлагаемых на прокуроров обязанностей по осуществлению функций надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия он вправе проверять, как руководитель следственного органа осуществляет, скажем, предусмотренные данной статьей полномочия по проверке материалов или сообщений о преступлениях; по даче указаний по конкретным делам о направлении расследования; производстве отдельных следственных действий; об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения; об отстранении следователя от дальнейшего производства расследования и др. Фиксируя нарушение предписаний федерального законодательства, прокурор применяет соответствующие правовые средства обеспечения законности расследования преступлений. Включение в качестве промежуточного звена руководителя следственного органа, является нежелательным и неоправданным. Полномочия, которыми наделен руководитель следственного органа, относятся к полномочиям органа ведомственного контроля, который не может и не должен

203

подменять прокурорский надзор. Благодаря Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. вторую жизнь обрели органично присущие статусу прокурора полномочия по отмене ключевых решений органов предварительного следствия: постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела.

Особого внимания в надзорной практике заслуживают результаты рассмотрения мотивированных постановлений прокурора, направленных в орган дознания или предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. При положительном решении, формально согласившись с прокурором, следственный орган может вскоре необоснованно прекратить производство по делу. Наблюдение прокурора за ходом расследования позволит исключить по ошибочные решения органов расследования преступлений.

Роль прокурора как органа, следящего за соблюдением законности в стадии расследования преступлений и обеспечивающего устранение нарушений закона, допускаемых органами дознания и следователями, вполне обоснованно обусловливает обязательность исполнения требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства. В то же время закон вводит излишне усложненный механизм обжалования предписаний прокурора, допуская перенос разбирательства даже несложного конфликта на самый высокий уровень. Как кажется, непосредственные вышестоящие руководители прокурора и следователя в состоянии снять обнаружившиеся разногласия и принять окончательно решение.

Вопросы совершенствования правового статуса прокурора в уголовном процессе заслуживают несомненного внимания в работе по развитию законодательства о прокуратуре, в котором они должны занимать свое самостоятельное место. Современный подход к регулированию полномочий прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, как кажется, не отражает их истинной правовой природы. Отсюда исходит вероятность их в известной мере произвольной интерпретации, что, собственно говоря, достаточно наглядно продемонстрировал Федеральный закон от 5 июня 2007 г.

204

Своим происхождением полномочия прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, на наш взгляд, обязаны не столько уголовно-процессуальному праву, сколько законодательству о прокуратуре как правовой отрасли. Законодательство о прокуратуре наиболее точно выражает сущность деятельности прокуратуры как органа, осуществляющего в досудебных стадиях уголовного судопроизводства функции надзора и уголовного преследования, а также наиболее последовательно увязывает надзор за законностью расследования преступлений с другими функциями и направлениями деятельности органов прокуратуры РФ. В силу такого рода обстоятельств приоритет в определении правового статуса прокурора как применительно к рассматриваемой сфере деятельности, так и относительно осуществления других функций прокуратуры РФ должен признаваться за законодательством о прокуратуре.

205

Взаимосвязь полномочий прокурора, следователя, руководителя следственного органа (научно-практический анализ)

Уголовное право и процесс. – 2012.– № 5. – С. 77–82. (Печатается с сокращениями)

Прокурор, следователь, руководитель следственного органа принадлежат к категории участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Они действуют в условиях единого уголовно-процессуального правового пространства. Вместе с тем каждое из названных должностных лиц выполняет в уголовном процессе свою самостоятельную роль. Все это указывает на необходимость учитывать при определении компетенций названных должностных лиц как факторы, общие для всех них, так и факторы специализированные.

Среди факторов общего порядка следует назвать единство целей, тесную взаимосвязь задач.

Специализированными признаются факторы, обусловливающие особенности правового положения отдельных участников уголовного судопроизводства, если эти особенности основаны на различиях выполняемых ими функций. Среди специализированных факторов можно назвать неидентичность задач рассматриваемых участников уголовного судопроизводства и форм их деятельности. Данные особенности характеризуют функциональное содержание прав и обязанностей прокурора, следователя, руководителя следственного органа, а также правовую природу возложенных на них полномочий. Специализированные факторы позволяют дифференцированно подходить к выделению полномочий каждого участника уголовного судопроизводства, отражающих их роль и назначение в уголовно-процессуальной деятельности.

Действующее законодательство подробно раскрывает полномочия прокурора, следователя, руководителя следственного органа на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Однако в законодательстве имеются и пробелы, также встречаются противоречия между отдельными положениями правовых актов.

206

Таким образом, регулирование правоотношений, формирующихся в результате принятия решений о возбуждении уголовного дела и при производстве расследования преступлений, нуждается в совершенствовании.

На фоне глубокой и обстоятельной проработки вопроса о правах и обязанностях следователя и руководителя следственного органа весьма проблематично – исходя из критериев полноты и достаточности – выглядят содержание и, главное, механизм реализации полномочий прокурора в части, относящейся к сфере предварительного следствия. Осуществленная на основании Федерального закона от 5 июня 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 5 июня 2007 г.) трансформация полномочий прокурора хотя и не ослабила процессуальные позиции прокурора как должностного лица органов прокуратуры, выполняющего функции надзора за исполнением законов и уголовного преследования, тем не менее значительно осложнила его отношения с предварительным следствием.

Прежде всего это проявилось в информационном обеспечении работы прокурора. После вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г. прокурор формально вообще был лишен доступа к главному источнику информации – материалам уголовного дела. Лишь более чем через год Федеральным законом от 2 декабря 2008 г. «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации» прокурору была предоставлена возможность знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (но только после направления мотивированного запроса руководителю следственного органа). В свое время от подобного условия – разумеется, применительно к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности – законодатель отказался в Федеральном законе «Об опера- тивно-розыскной деятельности» (ст. 21). Правда, за прокурором все-таки сохраняется возможность ознакомиться с материалами уголовного дела в полном объеме и без мотивированного запроса, но лишь когда оно ложится к нему на стол с обвинительным заключением, то есть после окончания расследования.

207

Вкаком положении находится прокурор при принятии судом решений по вопросам, связанным с рассмотрением ходатайств следователя об избрании меры пресечения, продлении их сроков, о производстве следственных действий? Предварительно он должен, как рекомендует Генеральный прокурор РФ в приказе от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия», при подготовке к судебному заседанию (на котором рассматриваются ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, а также о продлении срока содержания под стражей, о производстве следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения) изучить приложенные к ходатайству материалы. Однако в приказе не уточняется, когда и каким образом прокурор может это сделать. По всей видимости, он должен ознакомиться с указанными материалами непосредственно перед судебным заседанием (а в реальности часто приходится заниматься этой работой во время заседания) в помещении суда, так как, чтобы прочитать дело заранее, требуется мотивированный запрос, но не каждый прокурор его подает, копию же постановления, в котором излагается ходатайство, следователь прокурору направлять не обязан.

Хорошая идея о том, что прокурор должен получать копии постановления следователя и прилагаемых к нему документов до направления материалов в суд, высказанная в предшествовавшем приказу № 162 одноименном приказе Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 136, не нашла повсеместного признания, поскольку подобного рода вопросы, как показывают научные исследования, могут решаться в основном путем внесения изменений в законодательство.

Всложившейся ситуации говорить о сохранении задачи, некогда успешно решавшейся прокурорским надзором, – задачи оперативно выявлять и устранять нарушения закона – приходится

сбольшими оговорками.

Вывод очевиден: нужно безотлагательно возвратить прокурору право беспрепятственного доступа к материалам уголовного дела и возможность оперативного получения информации о состоявшихся и планируемых процессуальных решениях следова-

208

теля, тем более что мотивированные запросы прокурора, как свидетельствует практика, удовлетворяются фактически во всех случаях. При этом на прокурора вполне может быть возложена обязанность строить свою работу в части надзора за законностью предварительного следствия так, чтобы надзорные мероприятия не отражались негативно на ходе производства по уголовному делу.

В отношении внешней и внутренней согласованности полномочий прокурора, следователя и руководителя следственного органа хотелось бы прежде всего отметить неполное соответствие имеющихся у рассматриваемых участников уголовного судопроизводства правовых средств, необходимых для выявления и устранения нарушений законности, специфике решаемых ими функциональных задач. В частности, речь идет о полномочиях прокурора и руководителя следственного органа. Компетенция этих двух ключевых фигур, представляющих сторону обвинения, отражает неопределенность в истолковании их функционального назначения. Прокурор как орган надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, оказался, как было показано, в информационной зависимости от поднадзорного органа. Более того, поднадзорный орган вправе предопределять результаты деятельности органа надзора: принимать положительное или отрицательное решение по мотивированному постановлению прокурора, в котором он ставит перед руководителем следственного органа вопрос о возбуждении уголовного преследования по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, не соглашаться с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства.

Согласно статистике в 2010 г. руководителями следственных органов положительные решения о возбуждении уголовных дел принимались по двум из трех мотивированных постановлений прокурора, требования об устранении нарушений федерального законодательства были удовлетворены в 96,5% случаев. Если понимать закон буквально, прокурор не может непосредственно влиять на ход предварительного следствия даже в тех случаях, когда он, получив у поднадзорного органа по своему письменному запросу согласие на ознакомление с материалами

209

уголовного дела, в ходе их изучения обнаружил процессуальные нарушения, просчеты следователя и т.п. Иначе говоря, статусу надзорного органа не хватает определенности в части обеспечения нормального режима его взаимоотношений с поднадзорным органом. В результате органу надзора приходится доказывать на практике, что какой-либо зависимости от руководителя следственного органа – информационной или иной – у него не может и не должно быть.

Рассогласованность в полномочиях прокурора и руководителя следственного органа проявляется и в отношении наличия или отсутствия права на возбуждение уголовного дела. Вопрос о восстановлении соответствующего права в составе полномочий прокурора является в высшей степени актуальным. Эффективность прокурорского надзора за законностью расследования преступлений, несомненно, повысится, если прокурор будет вправе без посредников привлекать к уголовной ответственности лиц, нарушающих уголовный закон. С этим правом в значительной мере связана полнота и результативность реализации материалов надзорной практики, причем не только замыкающейся на сфере расследования преступлений. В случае возвращения данного права повысится роль прокурора в борьбе с преступностью. Хотя в силу своего правового смысла акт возбуждения уголовного дела не входит в систему действий, направленных на осуществление функции уголовного преследования, тем не менее, не обладая соответствующим правом, прокурор не может реализовать в своей деятельности существенный резерв обеспечения полноты привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, и создания обстановки неотвратимости наказания за преступные деяния.

В мировой практике право возбуждения уголовного преследования считается непременным атрибутом правового статуса прокурора. В наше время предложения о возвращении прокурору права возбуждать уголовные дела представляются все более необходимыми. Надо полагать, дискуссии по этому поводу в конце концов дадут ожидаемый положительный результат.

Известная непоследовательность во внутренней структуре полномочий свойственна в основном правовому регулированию вопросов о компетенции прокурора и руководителя следственно-

210