§ 3. Влияние органов государственной власти Российской Федерации на мировых судей как элемент систем судов субъектов Российской Федерации

В юридической литературе можно обнаружить утверждения о том, что исторически традиционный интерес науки и практики к институту мировых судей обоснован тем, что любая правовая модель взаимоотношений государства и человека в сфере разрешения социально-правовых конфликтов является своеобразным ориентиром в проверке уровня жизнеспособности гражданского общества*(554). Исследователи рассматривают систему мировых судей как социальную организацию, предназначенную для разрешения типичных по правовой природе и массовых правовых коллизий*(555). В то же время, они характеризуют каждого отдельного мирового судью как лицо, которое должно иметь возможность самостоятельно реализовывать судебную власть. В этом плане видится справедливым и мнение о том, что конституционные принципы разделения властей и федерализма обусловили формирование в Российской Федерации института мировых судей, призванного обеспечить доступность и своевременность правосудия.

Как отмечалось, мировой судья - это, с одной стороны, первичное звено единой системы судов общей юрисдикции, с другой - "суд субъекта РФ", что порождает неоднозначную правовую оценку его статуса*(556). Полномочия, порядок деятельности и порядок создания должностей, компетенция мировых судей, общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ устанавливаются федеральным законодательством. Субъект РФ не вправе создавать должности мировых судей вне порядка и в ином количестве, чем это установлено федеральным законом, лишен права самостоятельно определять полномочия мировых судей.

В целом, процесс становления российской мировой юстиции завершен лишь формально, с точки зрения создания судебных участков и ликвидации вакантных должностей мировых судей*(557). Действительно, количество участков мировых судей постоянно увеличивается, что служит, по мнению некоторых исследователей, "показателем качества их работы", свидетельствует "об осознании государством их роли в правоприменительной практике"*(558). Тем самым, как отмечают ученые, можно констатировать, что "введен принципиально новый местный суд общей юрисдикции"*(559).

Трудно разделить указанную позицию, ибо не увеличение количества судов свидетельствует о повышении эффективности правосудия; кроме того, влияние федеральных органов государственной власти на мировых судей обусловило минимизацию их признаков и свойств, характерных для статуса суда субъектов РФ. Для аргументации данного суждения диссертант полагает необходимым обратиться к анализу соответствующего регионального законодательства. Большинство субъектов РФ приняли законы, определяющие статус мировых судей, которые, как правило, носят название "О мировых судьях в ...(наименование субъекта РФ)"; в некоторых субъектах РФ (Республика Мордовия, Калининградская, Костромская, Московская, Саратовская, Тамбовская, Тверская области, Ставропольский край и др.) статус мировых судей определяется в законах "О порядке назначения и деятельности мировых судей в... (наименование субъекта РФ)". Практически во всех субъектах РФ имеют место законы, предусматривающие создание судебных участков и введении должностей мировых судей; как правило, они носят название "О создании судебных участков и должностей мировых судей в... (наименование субъекта РФ)" и регулируют вопросы территориальной подсудности непосредственно в тексте закона, либо в форме приложений - схем и списков соответствующих территорий*(560). В единичных случаях соответствующие нормативные правовые акты именуются "Об общем количестве судебных участков и числе мировых судей в ... (наименование субъекта РФ)" (например, в Республике Бурятия)*(561); "О судебных участках мировых судей" (в частности, в Республике Ингушетия)*(562); "О границах (иногда - схемах) судебных участков ... (наименование субъекта РФ)" и т.п.*(563) В некоторых субъектах РФ были приняты законы о финансировании и материально-техническом обеспечении мировых судей (например, в Амурской области)*(564), а также акты, определяющие порядок подписания и выдачи удостоверений мировым судьям (г. Санкт-Петербург, Архангельская, Калининградская области и др.)*(565).

Как известно, согласно ст. 6 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" мировые судьи назначаются на должность законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ. В анализируемых нормативных правовых актах субъектов РФ можно выделить различные способы осуществления данной процедуры*(566):

а) в большинстве случаев представление о назначении (избрании) мирового судьи вносится председателем республиканского, краевого, областного и равного им судов при условии успешной сдачи квалификационного экзамена и положительного заключения квалификационной коллегии судей субъекта РФ*(567);

б) кандидат может быть назначен по представлению соответствующего управления Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, либо даже руководителя отдела (управления) этого органа*(568);

в) право представления кандидатур на должности мировых судей может быть делегировано и высшим должностным лицам субъектов РФ*(569). В ряде субъектов РФ представление вносится совместно главой исполнительной власти субъекта и председателем республиканского, краевого, областного и равного им судов*(570);

Следует заметить, что какие-либо неординарные способы наделения полномочиями мировых судей в настоящее время практикуются все реже. Например, с 2 декабря 2005 г. в соответствии со ст. 7 Закона "О мировых судьях в Кировской области" председатель Областного суда уже не обязан представлять кандидатуру мирового судьи на рассмотрение в представительный орган местного самоуправления*(571). Вместе с тем, к примеру, в Ивановской области (даже после изменения в 2006 г. ст. 5 соответствующего закона), председатель Областного суда при подготовке представления о назначении на должность того или иного кандидата выявляет мнение представительных органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также председателей районных (городских) судов общей юрисдикции*(572).

В соответствии со ст. 7 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" мировые судьи первоначально назначаются (избираются) на свои должности на срок, уставленный законом соответствующего субъекта РФ, но не более чем на 5 лет*(573). Первый срок в подавляющем большинстве субъектов РФ минимален - 3 года (однако, к примеру, в Республике Татарстан, Белгородской области - 5 лет); второй срок в большинстве субъектов РФ равен, либо превышает пятилетний. Максимальный срок при повторном получении полномочий составляет 10 лет (Вологодская, Камчатская, Омская, Оренбургская области, республики Марий Эл, Мордовия, Хакасия и др.).

Очевидно, что в данном случае федеральный законодатель установил весьма ограниченные пределы для "правотворчества" субъектов РФ. Впрочем, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, осуществляя анализируемое правовое регулирование, практически не используют региональные традиции, не учитывают местную специфику, которая могла бы повысить авторитет суда, качество и оперативность судопроизводства. Как исключение можно рассматривать, пожалуй, лишь Ростовскую область, где при формировании корпуса мировых судей большое внимание уделялось архивным материалам о деятельности мировой юстиции, которые использовались при подготовке проектов областных законов о мировых судьях, об образовании судебных участков с целью учета местных, в том числе, казачьих традиций*(574).

Так, в ходе научно-практического семинара о перспективах формирования восстановительного правосудия в Ростовской области, который проводился по инициативе Ростовского областного суда на базе Ростовского филиала Российской академии правосудия 14 декабря 2006 г., наиболее активный спор вызвала идея о правовых основах организации региональных служб примирения по делам, подсудным мировым судьям. Объектом обсуждения стал модельный закон о типовой службе примирения в субъектах РФ и социально- правовые возможности института мировой юстиции по мирному урегулированию правовых конфликтов*(575). Как замечают исследователи, в основе такой позиции лежит учет исторического опыта осуществления правосудия. Примирение, мирное урегулирование конфликтов было характерным и традиционным для населения на юге России*(576).

Далее отметим, что не реализовано в полной мере на практике и очевидное преимущество "мирового суда" - его приближение к местам проживания граждан. В этом плане представляется недопустимой "концентрации" мировых судей различных участков в одном помещении, в том числе для "удобства" федеральных судей и должностных лиц органов государственной власти.

Имеют место, и другие проблемы, обусловленные не всегда оптимальным влиянием федерального законодателя на правовое регулирование статуса мировых судей, отсутствием необходимой поддержки мировой юстиции со стороны органов государственной власти субъектов РФ. Так, в целом ряде субъектов РФ обширная территория административно-территориальных единиц (районов) с низкой численностью населения (регионы Севера, Дальнего Востока) делает проблематичной доступность мировых судей*(577). Кроме того, в ряде республик при определении общего числа мировых судей федеральный законодатель исходил из демографического и территориального критериев в отдельности, а не во взаимосвязи. Но в ряде субъектов РФ имеет место высокая плотность населения в городах и низкая в сельских местностях и, если исходить из территориального критерия, осуществляя "разделение" по административно-территориальным единицам, то граница одного судебного участка могла бы включать целый город с численностью населения, превышающей нормативы, а при формировании судебных участков с равной численностью населения судебный участок должен был включать несколько административно-территориальных единиц. В настоящее время с учетом норм определения территории участков мировых судей, обычно, на каждый район города - областного центра приходится несколько мировых судей и один районный суд. На район области также приходится один районный суд и один мировой судья и, естественно, что этот единственный мировой судья и районный суд находятся в районном центре*(578).

Кроме того, во многих субъектах РФ имеет место тенденция не "тратиться" на отдельные помещения для мировых судей; так, в г. Самаре в одном здании были сгруппированы все мировые судьи района (от 3 до 19)*(579). В г. Нижний Новгород мировые судьи расположены практически все вместе в здании районного суда*(580).

Однако, как думается, наиболее принципиальное препятствие на пути развития мировых судов как элементов систем судов субъектов РФ вызвано отсутствием надлежащего правового регулирования их полномочий и, конкретно, значительным их ограничением в 2008 и 2010 гг.*(581) В юридической литературе имеет место о том, что если компетенцию мировых судей определять исходя из их положения как судей судов субъектов РФ, то к их подсудности следовало бы отнести дела, связанные с применением нормативных правовых актов субъектов РФ, принимаемых субъектами РФ в сфере собственного правового регулирования*(582). Вместе с тем, полномочия мировых судей федеральный законодатель определил с учетом сложности и общественной опасности рассматриваемых уголовных дел, цены иска и характера правовых последствий принятого судом постановления по гражданским спорам и т.д. Однако существующее правовое регулирование компетенции мирового судьи, к примеру, по гражданским делам не обеспечивает оптимизацию их деятельности. С одной стороны, нагрузка на изучаемые суды все более возрастает, с другой - практически не снижается количество дел, разрешаемых федеральными судами, чему немало способствует и наделение их апелляционными полномочиями по отношению к мировым судьям. Ситуацию усугубляет и то обстоятельство, что ст. 23 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) относит к компетенции мирового судьи имущественные споры при цене иска не превышающей 50 тыс. рублей. Безусловно, для крупных, экономически и социально развитых муниципальных образований, данная сумма крайне незначительна. К примеру, в г. Москве опрошенные автором граждане, зачастую, сетуют на это обстоятельство, поскольку им приходится обращаться в районные суды, чрезмерно перегруженные делами. Более того, автором этих строк в период его работы в должности мирового судьи отмечены случаи, когда люди специально уменьшали размер своих имущественных требований для того, чтобы обратится к мировому судье и "быстрее разрешить дело". Вместе с тем, ст. 23 ГПК РФ способствует неоправданной загруженности мировых судов в большинстве других субъектах РФ. Кроме того, многие дела, подсудные мировым судьям субъектов РФ, требуют тщательного изучения и длительной правоприменительной работы*(583). Как уже отмечалось, количество мировых судей в конкретном субъекте РФ определяется не исходя из потребностей населения муниципальных образований, а лишь с формальным учетом его численности.*(584) На данное обстоятельство ученые и практики обращали внимание еще на начальном этапе становления мировой юстиции. К сожалению, произошедшее с 1 января 2007 г. снижение критерия численности населения, обслуживаемого судебным участком (с 30 тыс. до 23 тыс. человек), не разрешило полностью обозначенную проблему*(585). Количество судебных участков поставлено в зависимость от количества населения данного субъекта РФ. Другие факторы при установлении судебного участка в соответствии с федеральным законодательством не принимаются во внимание, хотя в Российской Федерации существует большое количество территорий с низкой плотностью населения, между которыми может отсутствовать нормальная связь и транспортное сообщение; безусловно, говорить о доступности мировой юстиции для населения в таком случае нужно с большой оговоркой*(586).

Круг полномочий мировых судей по уголовным делам также полностью определен федеральным законодателем. В частности ст. 31 Уголовно-процессуального кодекс Российской Федерации (далее - УПК РФ) относит к их подсудности уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание, установленное Уголовным кодексом Российской Федерации, не превышает трех лет лишения свободы*(587). Анализ судебной практики свидетельствует о том, что в целом, мировые судьи рассматривают значительный объем уголовных дел, соблюдая, при этом установленные процессуальным законом сроки. Вместе с тем, имеет место категория дел, вызывающих трудности в рассмотрении практически у всех мировых судей (дела "частного обвинения"), которые более подробно анализируются в дальнейшем*(588).

Административные дела, из числа рассматриваемых судами, практически полностью отнесены законодателем к компетенции мировых судей субъектов РФ. Исключение, согласно ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КРФоАП) составляют только дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, дела, производство по которым осуществляется в форме административного расследования, либо в качестве наказания фигурирует выдворение за пределы Российской Федерации, административное приостановление деятельности, а также дела, подсудные арбитражным судам. Кроме того, мировой судья рассматривает административные дела, которые в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КРФоАП рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило такое дело, передает его на рассмотрение судье.

Как считают некоторые ученые, исходя из буквального смысла КРФоАП, не допускается принятие федеральных законов, устанавливающих административные правонарушения и соответствующую административную ответственность по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; однако в "действующем законодательстве нет должной последовательности, и эта проблема не решена до конца"*(589). Исследование круга полномочий российских мировых судей позволяет придти к выводу о том, что они не рассматривают дела, связанные с применением нормативных правовых актов субъектов РФ. Практически единственно исключение составляют дела об административных правонарушениях. Например, административная ответственность за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время, привлечь к которой могут, в том числе, мировые судьи, предусмотрена законодательством г. Москвы*(590); ответственность за попустительство нахождению несовершеннолетних в игорных заведениях имела место в г. Санкт-Петербург и т.п.*(591)

В целом, следует заметить, что некоторые субъекты РФ (в частности, республики Адыгея, Алтай, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Хакасия, Саха (Якутия) в законах, определяющих статус мировых судей, ранее фиксировали их полномочия. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации вынесла решение о признании противоречащей федеральному законодательству ст. 3 Закона Татарстана "О мировых судьях в Республике Татарстан", хотя соответствующая норма лишь дословно повторяла ст. 3 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"*(592). Конституционный Суд Российской Федерации указал, что "решение вопроса о правомерности воспроизведения статей Конституции, в том числе, тех, предмет которых относится к ведению Российской Федерации, ни по каким основаниям не может быть отнесено к компетенции судов общей юрисдикции - это компетенция Конституционного Суда Российской Федерации"*(593). И хотя, федеральный орган конституционного контроля прямо не указал на допустимость воспроизведения норм Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" в нормативных правовых актах субъектов, диссертанту представляется, что при условии их соответствия федеральному законодательству это вполне может иметь место. Тем не менее, практически все субъекты РФ "законопослушно" отказались от перечисления в своих законах круга полномочий мировых судей (к примеру, в 2007 г. такое решение приняли в Республике Башкортостан, Белгородской, Сахалинской, Тверской областях)*(594).

Процессуальные основы деятельности мировых судей также регламентированы федеральным законодательством. Так, процедура рассмотрения гражданских дел практически полностью идентична для федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей. К числу наиболее существенных отличий можно лишь отнести сокращение сроков рассмотрения дел, что представляется оправданным*(595). Кроме того, судебные постановления мировых судей по гражданским делам подлежат обжалованию в апелляционном, а не кассационном порядке (ст. 320 ГПК РФ). Как известно, процедура апелляционного пересмотра дела существенно отличается от соответствующих кассационных правил. В частности, согласно ч. 3 ст. 327 ГПК РФ суд апелляционной инстанции вправе устанавливать новые факты и исследовать новые доказательства, а суд же кассационной инстанции (ст. 347 ГПК РФ) проверяет законность и обоснованность суда первой инстанции только исходя из доводов, изложенных в жалобе и оценивает дополнительно представленные доказательства только в том случае, если признает, что они не могли быть представлены стороной в суд первой инстанции. Очевидно, что апелляционная процедура фактически носит ревизионный характер, поскольку дело пересматривается по существу в полном объеме; данное обстоятельство заставляет задуматься о возможном нарушении требований ст. 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой все равны перед законом и судом, ибо одни граждане имеют право на апелляционное рассмотрение дела, а другие - нет. В Послании Президента Российской Федерации поставлена задача по созданию апелляционных инстанций для судов общей юрисдикции (на первом этапе (с 1 января 2012 года) - для гражданских дел)*(596). Как думается, такая проверка судебных решений должна повысить их законность и обоснованность и, соответственно, должны быть созданы апелляционные мировые суды субъектов РФ.

Нельзя не отметить и такую особенность рассмотрения мировыми судьями гражданских дел, как наличие так называемого "приказного производства". Российское гражданское процессуальное законодательство, по сути, предусматривает упрощенную форму отправления правосудия для мировых судей, правда, ограничивая сферу ее применения определенным кругом дел (к примеру, о взыскании алиментов, начисленной (но не выплаченной) заработной платы и т.д.)*(597). К сожалению, практика показала, что граждане достаточно редко инициируют процедуру приказного производства; причины диссертант связывает, прежде всего, с тем, что такая возможность не известна широкому кругу граждан*(598).

Порядок рассмотрения уголовных дел (за исключением дел частного обвинения) у мировых судей также практически не отличается от правил отправления правосудия в федеральных судах. Однако судебное разбирательство должно быть начато мировым судьей не ранее 3 и не позднее 14 суток со дня поступления в суд уголовного дела (ст. 321 УПК РФ); в федеральных судах, согласно ч. 3 ст. 327 УПК РФ, этот срок составляет 30 суток (за исключением случаев, когда обвиняемый содержится под стражей). Кроме того, вместо адвоката (а не только наряду с ним, как в федеральных судах) может быть допущено к защите подсудимого любое лицо по его ходатайству (ч. 2 ст. 49 УПК РФ). Если первая особенность носит, безусловно, позитивный характер то другая вызывает многочисленные научные дискуссии*(599). Автор этого исследования в период исполнения обязанностей мирового судьи, убедился в том, что допуск к защите лиц, не имеющих статуса адвоката, не препятствует, а, скорее, способствует обеспечению прав подсудимых, которые могут и в этом случае воспользоваться, (в том числе, бесплатно) и услугами адвоката.

Наиболее подробно регламентирована в УПК РФ процедура рассмотрения мировым судьей уголовных дел частного обвинения. В данном случае имеют место (наряду с упомянутым "приказным производством"), по сути своей, упрощенные процессуальные формы, позволяющие учитывать специфические особенности судов субъектов РФ*(600). При этом рассмотрение дел частного обвинения основывается на следующих принципах: жалоба потерпевшего подается непосредственно в мировой суд; рассмотрение уголовного дела осуществляется практически только "силами" суда субъекта РФ без участия органов предварительного расследования; процесс может приобрести своеобразный "реверсивный" характер в случае, если подсудимый воспользуется правом выдвинуть против потерпевшего встречное обвинение*(601); дело подлежит обязательному прекращению при примирении потерпевшего с подсудимым*(602).

Процедура отправления правосудия мировыми судьями по административным делам определена КРФоАП. Причем, как уже было замечено, с 2004 г. законодатель субъекта РФ утратил право определять порядок отправления правосудия при рассмотрении мировыми судьями административных дел*(603). Здесь, как думается, наиболее отчетливо обозначилась проблема, связанная с установлением надлежащего соотношения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере отправления правосудия. Как известно, согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 федеральной Конституции административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Данное конституционное положение реализуется в ст. 1.1 КРФоАП, где указано, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КРФоАП и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. В юридической литературе существует точка зрения, согласно которой такое правовое регулирование не соответствует требованиям ст. 55 Конституции Российской Федерации, ибо ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона*(604). Однако, как отмечает Н.В. Витрук, они допускают неточность, полагая, что регламентация прав и свобод граждан отнесена не только к ведению Российской Федерации, но и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является не регламентация, а защита прав и свобод*(605). Данный ученый обоснованно обращает внимание на то обстоятельство, что Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно признавал соответствующей Конституции Российской Федерации допустимость установления административной ответственности законами субъектов РФ в пределах их компетенции в целях защиты основных прав и свобод и других конституционных ценностей. Таким образом, следует разделить мнение тех исследователей, которые полагают, что "невозможно найти сколь-нибудь весомые основания для лишения субъектов РФ полномочий по установлению административной ответственности в отношении физических лиц.

В законах, устанавливающих административную ответственность, находит одно из своих проявлений, регулирование общественных отношений в сферах, максимально приближенных к нуждам и потребностям населения, а поэтому и нуждающихся в правоохране, в том числе, и административно-правовыми средствами"*(606).

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ вправе лишь устанавливать составы административных правонарушений, за совершение которых может быть назначено наказание только в виде предупреждения или административного штрафа (ч. 3 ст. 3.2 КРФоАП). Более того, согласно п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КРФоАП, определения порядка производства по делам об административных правонарушениях также является исключительной прерогативой Российской Федерации. Однако процедура рассмотрения дел об административных правонарушениях определена в КРФоАП весьма схематично, а отдельные положения носят достаточно спорный характер. Федеральный законодатель не разрешил ряд принципиальных вопросов, связанных, к примеру, с фиксацией хода разбирательства дела (в частности, не закреплена обязательность протоколирования), не установлена процедура разрешения ходатайств, заявлений и т.п. Соответственно, вряд ли было целесообразно лишать субъекты РФ возможности самостоятельно принимать законы, определяющие порядок производства по анализируемой категории дел у мировых судей и, тем самым, игнорировать положения п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Итак, процессуальные основы деятельности мировых судей полностью регламентированы федеральными нормативными правовыми актами. Конечно, не оставлено без внимания то обстоятельство, что изучаемые суды имеют статус судов субъектов РФ: предусмотрено сокращение сроков судебного разбирательства, установлен особый порядок рассмотрения дел частного обвинения, имеет место процедура "приказного производства" и т.д. Вместе с тем, этого явно не достаточно для того, чтобы раскрыть все потенциальные возможности судов субъектов РФ и сформировать системы судов субъектов РФ. Не только сокращение сроков судебного разбирательства, но и, например, наличие суммарного (упрощенного) производства, широкое применение различного рода примирительных процедур являются характерными чертами "местного правосудия". Однако, напротив, в настоящее время для российской правоприменительной практики характерными являются следующие обстоятельства: практически полностью идентичный порядок разрешения дел об административных правонарушениях в федеральных судах и у мировых судей; разрешение гражданских и уголовных дел практически без каких-либо признаков суммарного производства и т.п. Кроме того, мировые судьи, как думается, совершенно необоснованно отстранены от участия в рассмотрении споров, вытекающих из предпринимательской и иной экономической деятельности. В этом плане, к примеру, наделение территориальных органов Пенсионного фонда правом взыскания задолженности во внесудебном порядке противоречит ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации*(607). Поскольку речь идет, как правило, о небольших суммах, целесообразно отнести такие дела к компетенции мировых судей.

Вместе с тем, проблемы повышения эффективности и качества работы российских мировых судей не обусловлены, разумеется, только влиянием федеральных органов государственной власти. Нуждаются в трансформации сами подходы к пониманию роли мировой юстиции на современном историческом этапе, имеет место потребность формирования такой концепции мирового правосудия, которая значительно повысит авторитет судов субъектов РФ, создаст реальную возможность активного взаимодействия конституционных (уставных) судов и мировых судей и, в конечном итоге, образования систем судов субъектов РФ.

Глава IV. Формирование систем судов субъектов Российской Федерации и совершенствование статуса конституционных (уставных) судов и мировых судей как их составляющих элементов

§ 1. Федерализм как конституционный принцип государственного устройства Российской Федерации и основа создания мировых судов

Как уже отмечалось, анализ конституционных (уставных) судов и мировых судей изолированного друг от друга носит малопродуктивный характер и не учитывает как реально существующие, так и потенциально возможные основы их взаимодействия. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" в субъектах РФ создаются конституционные (уставные) суды, функционально не входящие в федеральную судебную систему, и мировые судьи, являющиеся одновременно судьями общей юрисдикции общероссийской судебной системы и "судами субъектов РФ"*(608). Вместе с тем, как показывает исследование законов субъектов РФ о мировых судьях, там редко можно обнаружить те признаки и свойства, которые позволяют охарактеризовать их как суды субъектов РФ. Анализ их статуса позволяет исследователям высказывать суждения о том, что мировых судей нельзя отнести к судам субъектов РФ, ибо их статус от федерального судьи отличается незначительно, в основном в части порядка назначения (избрания) на должность. "Несмотря на свое название, - отмечают исследователи, - по своей природе это, скорее, младшие государственные судьи, а не мировые судьи в классическом понимании этого института"*(609). В этом плане передачу вопросов деятельности мировых судей на федеральный уровень, как это и предусмотрено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 г., исследователи рассматривают как предсказуемый итог развития не имеющей аналогов в Российской Федерации и за рубежом системы мировой юстиции, изначально занимавшей двойственное положение между сферами постоянно расширяющегося федерального и регионального влияния*(610).

В определенной мере, можно согласиться с мнением о том, что целью возрождения института мировых судей в конце прошлого века было, прежде всего, стремление обеспечить широкие слои населения доступной судебной защитой, а не желание максимально скопировать их дореволюционную модель, либо создать судебные системы субъектов РФ. Как показывает изучение судебной практики и результатов социологических опросов населения, в полном объеме реализовать эту задачу не удалось, хотя и было сохранено единство судебной системы Российской Федерации. К созданию судебных систем субъектов РФ нужно стремиться, поскольку такой вариант разрешения вопросов судоустройства в максимальной мере соответствует основам конституционного строя и, в частности, ст. 1 Конституции Российской Федерации; именно он, как показывает зарубежный и российский исторический опыт, позволяет в полном объеме реализовать ранее охарактеризованные специфические преимущества "местного" суда. Вместе с тем, и в настоящее время необходимость обеспечения единства российской судебной системы не исключает возможности развития индивидуальных особенностей и признаков судов субъектов РФ; иной вариант будет противоречить конституционному принципу федерализма, создаст препятствия для формирования систем судов субъектов РФ*(611). Безусловно, ныне существующий способ разрешения вопросов судоустройства не в полном объеме способствует реализации конституционного принципа федерализма. Фактически процесс создания органов судебной власти субъектов РФ остался незавершенным, поскольку второй инстанцией для мировых судей, является федеральный суд, получивший несвойственные ему апелляционные полномочия*(612). Многие исследователи полагают, что такой порядок обжалования судебных постановлений умаляет все преимущества мировой юстиции, поскольку "решение, вынесенное мировым судьей, может быть отменено по формальным основаниям"*(613). Чтобы обеспечить независимость мировых судей, нередко, предлагается в качестве второй инстанции для них сформировать региональные судебные и даже квазисудебные органы. В частности, Е.В. Данилевская полагает необходимым развивать "народное начало" в деятельности изучаемых судов, чему, по ее мнению, будет способствовать возрождение института съезда мировых судей и наделение его кассационными полномочиями по отношению к мировым судьям*(614). Однако подобного рода проекты "не только не расширили бы судебную власть субъектов РФ, но и вовсе лишили бы их таковой, поскольку предлагаемые квазисудебные инстанции вошли бы не в систему государственной власти, а в местное самоуправление"*(615). Скорее, необходимо создание как апелляционных инстанций для федеральных судов (такое поручение содержится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 г.), так и апелляционных мировых судов, имеющих статус суда субъекта РФ.

В настоящее время в Российской Федерации созданы не мировые суды, а судебные участки мировых судей; отсутствие мировых судов противоречит принципу осуществления правосудия не судьей, а только судом (ст. 118 Конституции Российской Федерации). В Федеральном законе "О мировых судьях в Российской Федерации" целесообразно указать, что правосудие осуществляется мировыми судами субъектов РФ в составе председательствующих - мировых судей, рассматривающих дела единолично. Мировой суд следует рассматривать как учреждение, судебный орган, входящий в судебную систему, мирового судью - как физическое должностное лицо, представляющее судебный орган, а мировую юстицию - как систему мировых судебных ведомств, учреждений, их деятельность*(616).

В Федеральном законе "О мировых судьях в Российской Федерации" требует оптимизации регулирование соотношения количества судебных участков и численности населения, проживающего на соответствующей территории*(617). Здесь использован так называемый участковый принцип, суть которого заключается в том, что территория юрисдикции мирового судьи распространяется на судебный участок*(618). Судебные участки создаются с 1 января 2007 г. из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек (в административно-территориальных образованьях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок).

Однако федеральный законодатель практически проигнорировал специфику конкретных муниципальных образований, обусловливающую различную нагрузку на судебные участки, что препятствует определению наиболее оптимальной модели организации мирового суда. В частности, на территории судебного участка могут находиться объекты (рынки, вокзалы, станции метро, промышленные предприятия и т.п.), которые, как замечают исследователи, увеличивают показатели преступности и "гражданской конфликтности". Соответственно, как мировые судьи, так и обратившиеся к ним граждане высказывают большое количество замечаний по поводу неравномерного распределения нагрузки. Например, по данным автора, некоторые мировые судьи г. Москвы в среднем рассматривают более 10-20 уголовных и 40-50 гражданских дел в месяц, а другие - не более 1-2 (4-10) споров, соответственно*(619). Аналогичная ситуация складывается и в других субъектах РФ; в частности, в г. Якутске некоторые мировые судьи рассматривают в год от 1100 до 2600 гражданских дел, а другие - от 300 до 500 гражданских дел*(620).

Таким образом, при определении необходимого числа судебных участков (в перспективе - мировых судов) в конкретном субъекте РФ, недостаточно принимать во внимание только численность населения, проживающего на обслуживаемой ими территории. Кроме того, в настоящее время согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта РФ, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации (или по инициативе Верховного Суда Российской Федерации, согласованной с соответствующим субъектом РФ). Очевидно, что субъект РФ лишен возможности определить оптимальное для него количество мировых судей и судебных участков. Причем, соответствующая процедура является достаточно длительной: первоначально субъект РФ должен выступить с законодательной инициативой по этому поводу, затем данное предложение согласовывается с Верховным Судом Российской Федерации, после чего попадает в Государственную Думу; затем его рассматривает Совет Федерации и Президент Российской Федерации. Кроме того, федеральный законодатель не установил сроков, в течение которых должно быть рассмотрено обращение субъекта РФ.

В юридической литературе имеет место предложение в целях разрешения указанной проблемы ч. 4 ст. 4 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" изложить в следующей редакции: "Мировой суд создается органами государственной власти субъекта РФ путем принятия соответствующего закона субъекта РФ в зависимости от потребностей в обеспечении судебной защитой муниципального образования, численность населения которого составляет от 5 до 23 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения от 5 до 15 тысяч человек создается один судебный участок". Такое правовое регулирование не будет противоречить п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации, поскольку в данном случае субъект РФ не разрешает "вопросы судоустройства", закрепленные в федеральном законе. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в случае реализации этих планов будут участвовать именно в установлении общих принципов организации системы органов государственной власти, что согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации образует предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Имеют место и многочисленные вопросы, являющиеся производными от проблемы игнорирования конституционного принципа отправления правосудия только судом и законодательной характеристики мировых судей как "судов субъектов РФ" (ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе в Российской Федерации"). В федеральном суде судьи взаимозаменяемы; в случае отпуска, болезни одного судьи его обязанности исполняет другой судья этого суда и, таким образом, требования ч. 1. ст. 47 Конституции Российской Федерации ("никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом") не нарушаются. Значительно сложнее реализовать эту конституционную норму в "односоставных" судебных участках мировых судей субъектов РФ. При прекращении или приостановлении полномочий мирового судьи, а также в случае временного его отсутствия (болезнь, отпуск и иные уважительные причины) исполнение его обязанностей возлагается на мирового судью другого судебного участка того же судебного района постановлением председателя соответствующего районного суда. Если в данном судебном районе создана одна должность мирового судьи, то при прекращении или приостановлении полномочий мирового судьи, а также в случае временного отсутствия мирового судьи исполнение его обязанностей постановлением председателя вышестоящего суда или его заместителя возлагается на мирового судью, осуществляющего свою деятельность в ближайшем судебном районе (ч. 3 ст. 8 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации")*(621). Многие ученые обращают внимание на то обстоятельство, что само понятие границы судебного участка - это условное разделение территории на зоны деятельности судьи, а не самой "административной территории"*(622). Соответственно, они предлагают при временном значительном увеличении количества дел в конкретном судебном участке допустить их передачу в другой участок на основании постановления вышестоящего суда. Подобного рода планы представляются достаточно спорными, ибо в этом случае будет нарушено право гражданина на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом*(623). По мнению автора, следует проанализировать возможность работы на одном участке (в перспективе - мировом суде) двух и более мировых судей.

Другая проблема, обусловленная отсутствием мировых судов, связана с препятствиями для специализации мировых судей*(624). В юридической литературе все чаще можно обнаружить предложения по созданию, к примеру, судов для несовершеннолетних; согласно социологических данных каждый второй опрошенный мировой судья считает создание таких судов обоснованным*(625). Имеет место соответствующий позитивный иностранный опыт и, в частности, сформированы такие суды в Израиле. Существовал подобный институт и в России: в 1897 г. были созданы специальные детские суды, устройство которых, как замечает Н. Полянский, "составляет одну из самых светлых страниц в истории мирового суда"*(626). Вместе с тем, согласно ч. 3 ст. 118 Конституции Российской Федерации, судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации", который допускает возможность создания только специализированных федеральных судов. Соответственно, представляется необходимым формирование мировых судов с потенциальной возможностью специализации их судей. Их создание будет способствовать реализации ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, согласно которой судебная власть осуществляется посредством административного судопроизводства (судьи мировых судов смогут специализироваться на административных делах).

Как уже отмечалось, Президентом Российской Федерации в 2008 г. дано поручение подготовить заключение о возможности передачи на федеральный уровень вопросов обеспечения деятельности мировых судей. Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации" до 2004 г. устанавливал, что материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы юстиции, либо органы исполнительной власти субъекта РФ. Данная норма была изменена, поскольку противоречила Конституции Российской Федерации, закрепляющей разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, органы которой самостоятельны*(627). В настоящее время согласно в ч. 3 ст. 10 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ*(628). Выполнение поручения Президента Российской Федерации обеспечит большую независимость мировых судей, а также будет способствовать реализации требований ст. 124 Конституции Российской Федерации о финансирование судов только из федерального бюджета.

Нуждаются в совершенствовании и некоторые положения гражданского процессуального законодательства, регламентирующего деятельность мировых судей субъектов РФ. В настоящее время не позволяет в полном объеме обеспечить сбалансированное распределение дел между мировыми судьями, установленное ст. 23 ГПК РФ, ограничение цены иска по имущественным спорам в 50 тысяч рублей. Для некоторых субъектов РФ (прежде всего, городов федерального значения) такой критерий явно не рационален: мировые судьи, по данным автор этой работы, рассматривают здесь не более 30-40% всех гражданских дел, а остальные подлежат разрешению районными судами. В других же субъектах РФ сумма в 50 тысяч рублей является значительной и мировым судьям приходится разрешать здесь до 70-90% всех споров. По нашему мнению, законодателю нужно руководствоваться, в том числе, данными о социально-экономическом положении субъекта РФ, сведениями о количестве рассматриваемых дел и иными заслуживающими внимания факторами. Изучение статистических данных о "нагрузке" на мировых судей в различных субъектах РФ, а также их судебной практики подтверждает целесообразность наделения органов власти субъектов РФ возможностью изменять критерии подсудности по гражданским имущественным спорам, подсудным мировым судьям по установленному федеральным законом критерию. В частности, ст. 23 ГПК РФ следует дополнить ч. 5 следующего содержания: "В зависимости от количества дел, рассматриваемых мировыми судьями субъекта РФ, председатель республиканского, краевого, областного и равного ему суда вносит в законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ предложение о необходимости принятия закона, предусматривающего увеличение (уменьшение) цены иска по имущественным спорам, подсудным мировым судьям, в пределах от 80 до 500 тысяч рублей"*(629).

В юридической литературе достаточно часто встречаются и предложения по упрощению процедуры рассмотрения мировыми судьями всех категорий гражданских дел*(630). К сожалению, нередко, эти планы создают угрозу умаления права граждан получить у мирового судьи полноценную судебную защиту; в этом плане представляются спорными такого рода предложения, как, например, отказ от досудебной подготовки гражданских дел, ограничение срока подачи и рассмотрения иска одним днем и т.п.*(631) Имеют место и проекты, противоречащие ч. 1 ст. 47 Конституции Российской Федерации (никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом; например, О.Н. Шеменева считает целесообразным расширение компетенции мировых судей за счет установления права сторон передавать по взаимному соглашению на рассмотрение мирового судьи любой спор независимо от цены иска*(632). Вместе с тем, представляется необходимым изучение возможностей упрощения инициирования процедуры судебного разбирательства в судебных участках мировых судей субъектов РФ. К примеру, в судах мелких исков США (Small Claims Courts) юридически неосведомленным лицам клерк (судебный администратор) оказывает помощь при возбуждении дела, помогая истцу заполнить заявление, разъясняя порядок его подачи, сроки и процессуальные правила разбирательства дела, вынесения и исполнения судебного решения. Гражданам, желающим получить более полную информацию, предлагается использовать компьютерную программу, содержащую ответы на самые распространенные вопросы и представляющую собой подробное популярное руководство по ведению дела. В суде можно также посмотреть видеозапись, наглядно "объясняющую" процедуру судебного разбирательства. Почти во всех судах имеются печатные издания, в которых освещаются основные этапы прохождения дела - от подачи заявления до исполнения решения, приводится перечень примерных доказательств по определенным категориям споров*(633). Мировой судья в Российской Федерации, что обусловлено принципом беспристрастности суда, не может давать обратившимся гражданам никаких правовых советов, а юридическая консультация, как показывает практика, редко когда располагается вблизи с судебным участком и не все граждане могут оплатить ее услуги; соответственно, умаляется основное достоинство мировой юстиции - доступность правосудия населению. Разрешению данной проблемы способствовало бы привлечение на каждый судебный участок (в перспективе - мировой суд) с целью оказания правовых услуг студентов юридических учебных заведений, помощников и стажеров адвокатов и т.д. Целесообразным было бы создание должности внештатного консультанта при судебном участке из числа указанных выше лиц, которые, действуя на безвозмездной основе, получали бы профессиональный опыт, стаж работы по юридической профессии и содействовали защите интересов населения.

Приближение мировых судей к местам проживания граждан, во многом, предопределяет эффективность реализации конституционного права граждан на судебную защиту. Вместе с тем, согласно ст. 28 ГПК РФ, иск предъявляется в суд по месту жительства ответчика (некоторые исключения из этого общего правила установлены ст. 29, 30 ГПК РФ). Думается, что целесообразно расширить перечень случаев, наделяющих истца правом обращения к мировому судье по своему месту жительства (ст. 29 ГПК РФ)*(634).

Неукоснительное соблюдение конституционных норм, в том числе, тех, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, обусловливает необходимость совершенствования уголовного и уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего деятельность мировых судей. Наибольшее число нареканий со стороны мировых судей и граждан, к ним обратившимся, согласно данных автора исследования, вызывают положения УПК РФ, определяющие порядок рассмотрения уголовных дел частного обвинения. Справедливым является мнение о том, что особенности возбуждения, рассмотрения и прекращения дел частного обвинения закономерны и являются проявлением сущности института мировых судей, обеспечивая права и законные интересы участников процесса на наиболее ранних его этапах, что способствует "экономии" уголовного судопроизводства.*(635)

Однако отсутствие законодательно закрепленного права мировых судей поручить проведение необходимых процессуально-значимых действий правоохранительным органам негативно сказывается на эффективности правосудия по делам указанной категории*(636). В 2005 г. Конституционным Судом Российской Федерации положения УПК РФ в той их части, в какой они, не обязывали прокурора, следователя, орган дознания и дознавателя принять по заявлению лица, пострадавшего в результате преступления, меры, направленные на установление личности виновного в преступлении и привлечение его к уголовной ответственности, были признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации*(637). Вместе с тем, потребность прибегнуть к помощи органов предварительного расследования может возникнуть у мирового судьи и в последующем, в том числе, на стадии судебного разбирательства дела. Таким образом, право мирового судьи поручить органам предварительного расследования провести необходимые процессуальные действия целесообразно закрепить в уголовно-процессуальном законодательстве*(638).

При рассмотрении уголовных дел частного обвинения мировому судье приходится выполнять не свойственные суду функции, связанные с фактической необходимостью "возбуждения" уголовного дела*(639). Как известно, в действующем законодательстве указано на "принятие заявления потерпевшего к производству мирового судьи" (ст. 318 УПК РФ). Соответственно, либо мировой судья фактически возбуждает уголовное дело (такие действия противоречат законодательству), либо стадия возбуждения уголовного дела, предусмотренная разделом VII УПК РФ, отсутствует и можно констатировать наличие здесь нарушение требований ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации*(640). Мировым судьям приходится выполнять функцию, не приемлемую для суда в условиях состязательного процесса, и в ходе дальнейшего судебного разбирательства, в частности, при объединении уголовных дел*(641). Возбуждение уголовных дел частного обвинения мировыми судьями по заявлениям потерпевших и одновременное разрешение вопроса по существу противоречит принципам объективности и беспристрастности органов правосудия. В связи с этим исследователи вполне обоснованно предлагают внести изменения в уголовно-процессуальный закон, возложив обязанность возбуждения уголовных дел на органы дознания и следствия*(642).

Многочисленные трудности при разбирательстве дел частного обвинения обусловлены отсутствием юридических познаний у потерпевшего, одновременно, согласно действующему законодательству, наделенного статусом частного обвинителя. Вынесение оправдательного приговора по делам частного обвинения, нередко, является результатом непонимания, незнания частным обвинителем уголовного и уголовно-процессуального закона; об этом, в частности, свидетельствует судебная статистика по рассмотрению уголовных дел мировыми судьями*(643).

Исследователи замечают, что к примирению стороны по делам частного обвинения, зачастую, приходят в связи с тем, что у них отсутствует уверенность в положительном для них результате*(644). Так, 4 апреля 2006 г. Ш. обратился к мировому судье с частной жалобой о привлечении к уголовной ответственности М. по ч. 1 ст. 116 УК РФ*(645). 6 июня 2006 г. М. обратилась к мировому судье со встречной жалобой о привлечении к уголовной ответственности Ш. по ч. 1 ст. 130 УК РФ. Ш. в судебном заседании заявил ходатайство о прекращении уголовного дела в отношении М. в связи с тем, что последняя принесла свои извинения, претензий к ней он не имеет и они примирились. М. в судебном заседании заявила ходатайство о прекращение уголовного дела в отношении Ш. в связи с тем, что вред, причиненный ей, заглажен, претензий к Ш. она не имеет и они примирились. В результате суд постановил уголовное дело по частной жалобе Ш. о привлечении к уголовной ответственности М. по ч. 1 ст. 116 УК РФ, встречной жалобе М. о привлечении к уголовной ответственности Ш. по ч. 1 ст. 130 УК РФ производством прекратить в соответствии с ч. 2 ст. 20 УПК РФ в связи с примирением сторон. Подсудимая М., воспользовавшись возможностью обратиться со встречным заявлением, использовала его как средство защиты и тем самым достигла положительного для себя результата.

Автор монографии также на личном опыте убедился, что подсудимые, нередко, злоупотребляют правом подачи такого заявления с целью затянуть сроки рассмотрения уголовного дела, "свести счеты" с потерпевшим и т.п. Так, в производстве автора находилось дело по обвинению М., который первоначально сам обратился в суд с заявлением, содержащим просьбу привлечь к ответственности его жену М. за нанесение ему побоев. В ходе судебного разбирательства подсудимая М. представила суду встречное заявление, содержащее просьбу привлечь, в свою очередь, к ответственности М., который причинил ей телесные повреждения. Поскольку, данное заявление отвечало всем требованиям ст. 318 УПК РФ оно было принято судом и рассматривалось в одном производстве с заявлением гражданина М. В обоих случаях потребовалось осуществить значительный комплекс процессуально значимых действий: истребовать необходимые доказательства, в т.ч. медицинские документы, характеристики с места жительства и работы, запросы о судимости, назначить и провести судебно-медицинские экспертизы. Вместе с тем, через определенное время гражданка М. решила примириться с мужем, заявив в судебном заседании, что ее заявление преследовало цель "разрешения жилищных проблем"*(646).

В этом плане противоречит требованиям ст. 252 УПК РФ возможность рассмотрения встречного заявления подсудимого в одном производстве с первоначальной жалобой потерпевшего. Безусловно, возникают и другие негативные ситуации, обусловленные "совпадением" потерпевшего и частного обвинителя в одном лице. Представляется, что целесообразно обеспечить при рассмотрении дел данной категории потерпевшего (частного обвинителя) бесплатной юридической помощью при наличии его просьбы, зафиксированной в протоколе судебного заседания*(647). Думается, что только в этом случае будет полностью реализован предусмотренный ст. 15 УПК РФ принцип состязательности сторон.

Многие исследователи полагают, что институт частного обвинения не является показателем наличия суммарного (упрощенного) производства по уголовным делам у мировых судей. Так, Т.В. Трубникова настаивает на дальнейшем "упрощении" уголовного судопроизводства у мирового судьи и считает возможным применить немедленный привод обвиняемого в суд (по аналогии с судебной процедурой, существующей в уголовном процессе Великобритании, США, Италии и ряда других стран). В этом случае досудебная подготовка материалов по делу не осуществляется, не составляется письменный обвинительный акт, а обвинение устно формулируется в суде. Предварительное рассмотрение дела в этом случае также не производится, а доставление обвиняемого в суд одновременно является актом предания суду*(648). Е.В. Хаматова считает целесообразным закрепить в законодательстве возможность проведения сокращенного судебного следствия путем "возврата правил", установленных в УПК РСФСР (в ред. Закона от 7 августа 2000 г.) и т.д.*(649) По мнению автора, практическая реализация этих предложений может привести к умалению прав и свобод человека и гражданина. Специфика мирового суда должна проявляться на основе более широкого применения уже существующих "упрощенных" форм, в том числе, "особого порядка судебного заседания" и рассмотрения дела без участия подсудимого*(650).

Нормы Конституции Российской Федерации, согласно которым не допускается задержание на срок более 48 часов без судебного решения (ч. 2 ст. 22), обусловливают необходимость совершенствования законодательства, регламентирующее порядок рассмотрения мировыми судьями административных дел. В этом плане весьма спорный характер носит положение ч. 4 ст. 27.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КРФоАП), согласно которой срок административного задержания лица исчисляется с момента доставления, а лица, находящегося в состоянии опьянения, со времени его вытрезвления.*(651)

Имеют место и другие нормы административного и административно-процессуального права, нуждающиеся в совершенствовании. Так, например, КРФоАП не предусматривает обязательного ведения протокола при рассмотрении дела, что затрудняет процесс собирания, проверки и оценки доказательств; наиболее негативный характер приобретает отсутствие этого документа в том случае, если дело передается на рассмотрение другому мировому судье (отпуск, болезнь и т.д.), либо рассматривается по апелляционной жалобе в районном суде.

В соответствии со ст. 4.5 КРФоАП постановление по административному делу не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, что позволяет в отдельных случаях правонарушителям уклониться от ответственности*(652). Некоторые недобросовестные граждане не являются к мировому судье до окончания определенного законом двухмесячного срока; соответственно, следует предусмотреть в КРФоАП, что течение этого срока приостанавливается в случае установления факта злоупотребления правом со стороны лица, привлекаемого к административной ответственности.

Многие административные наказания существенно ограничивают права и свободы граждан; наиболее интрузивный характер имеет административный арест. КРФоАП (ч. 2 ст. 31.2) предусматривает, что постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента вступления его в законную силу. Однако в данном конкретном случае решение исполняется немедленно (ст. 32.8 КРФоАП) и закон не предусматривает возможности его приостановления в связи с подачей жалобы лицом, подвергшимся административному аресту. Здесь имеет место определенная "нелогичность" существующих норм, поскольку в случае обжалования постановления по делу об административном правонарушении это постановление не может исполняться раньше, чем оно вступит в законную силу*(653). В КРФоАП нужно закрепить положение о том, что сразу после вынесения мировым судьей постановления о назначении наказания в виде административного ареста, правонарушитель при наличии соответствующего заявления доставляется в районный суд (в перспективе - в апелляционный мировой суд), который рассматривает жалобу незамедлительно.

Однако наиболее важная задача состоит в реализации требований п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому административное и административно - процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Реализацию этой конституционной нормы обеспечивала ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации" в редакции до 19 июня 2004 г. ("Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации. Порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливался федеральным законом, а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, мог устанавливаться также законами субъектов Российской Федерации"). Изменение этой нормы мы не считаем позитивным, так как в этом случае нарушены требования п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Следует также разрешить и некоторые организационные проблемы, сопровождающие процесс развития института мировой юстиции. Представляется справедливым мнение о том, что, рассматривая мирового судью как односоставный суд - мировой суд, следует охарактеризовать обеспечение его деятельности, которое возложено на аппарат мирового судьи*(654). От эффективной работы аппарата во многом зависит эффективность выполнения мировым судьей возложенных на него задач по защите прав граждан и организаций, качество судебной деятельности. Правовой статус аппарата мирового судьи установлен федеральным законодательством и не может быть, по мнению некоторых исследователей, изменен законами субъектов Российской Федерации. Вместе с тем законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право определять структуру и штатное расписание аппарата мирового судьи*(655). Правовая природа аппарата мирового судьи, как считает С.В. Александров, не может быть иной по сравнению с той, что отражена в Федеральном конституционном законе "О судебной системе в Российской Федерации", в силу вхождения мирового суда в единую судебную систему Российской Федерации*(656). Аппарат мирового судьи есть структурное подразделение односоставного мирового суда и не может входить в структуру органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, что предопределено принципами независимости и самостоятельности судебной власти.

Обеспечение деятельности мировых судей необходимо передать федеральным органам власти, как это и предусмотрено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2008 г. Целесообразность таких изменений обусловлена, в том числе, и тем обстоятельством, что органы исполнительной власти, призванные заниматься материально-техническим обеспечением деятельности мировых судей, нередко, фактически контролируют их деятельность. Так, например, представляется спорным наделение Управления по обеспечению деятельности мировых судей г. Москвы правом утверждения различного рода инструкций о делопроизводстве мировых судей.*(657)

Имеют место и другие, менее принципиальные, организационные вопросы; так, федеральный суд имеет единую канцелярию, что позволяет гражданину заблаговременно узнать, какой, в частности, судья обслуживает его территорию. В отношении мировых судей канцелярии районных судов, за редким исключением, никаких справок не дают, мотивируя это тем, что каждый судебный участок имеет свою канцелярию, а в аппарате мирового судьи предусмотрена должность заведующего указанной структурой. Такой подход вряд ли оправдан, поскольку отсутствие подобной информации умаляет доступность мирового суда. Необходимые сведения должны обязательно предоставляться населению, как в канцелярии любого судебного участка мирового судьи, так и в канцелярии по гражданским (уголовным) делам районного суда. Граждане должны получать информацию о месте нахождения, обслуживаемой территории и других судебных участков; это минимизирует определенные неудобства, связанные с "рассредоточенностью" мировых судов по территории муниципальных образований. Было бы оправданным в связи с большим количеством судебных участков создание в каждом субъекте РФ единого центра по обеспечению населения информацией о деятельности мировых судей, безвозмездно предоставляющего населению такие услуги*(658).

Как отмечалось, разрешить многие из указанных проблем позволит реализация Поручения Президента Российской Федерации о передаче на федеральный уровень вопросов организации деятельности мировых судей. По мнению исследователей, "непосредственно к процессуальной деятельности мировых судей - качеству и оперативности правосудия - серьезных претензий не имеется. И, напротив, за эти годы показали полную несостоятельность те органы государственной власти, которые по закону обязаны выполнять функции организационного обеспечения деятельности мировой юстиции. Вследствие недостаточного финансирования из бюджетов субъектов РФ многие мировые судьи до сих пор размещены не на своих судебных участках, где проживает население, а в отдаленных зданиях федеральных судов. По этой же причине не вводится институт помощников, а значительная часть участков не имеет залов судебных заседаний, оргтехники и элементарных условий труда"*(659). Анализируя возможности "передачи мировой юстиции на федеральный уровень", некоторые авторы, в целом, обоснованно замечают, что конституционный принцип федерализма "предопределяет разделение между центром и регионами всех властных полномочий, во всех сферах их реализации, а не только законодательной и исполнительной. В субъектах РФ должна быть создана эффективно работающая судебная ветвь власти. И при принятии решения, определяющего судьбу мировой юстиции, "следует руководствоваться не сиюминутными соображениями и нынешней целесообразностью, а перспективой правового развития российской государственности"*(660).

Автор исследования вносит также предложения по созданию механизма обеспечения граждан юридической, в том числе, бесплатной помощью у мировых судей, как наиболее приближенных к населению и, в частности, считает нужным внести изменения в Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"*(661). Ст. 9 данного Закона целесообразно дополнить п. 12, предусматривающим, что в стаж работы по юридической специальности, необходимый для приобретения статуса адвоката, включается работа в должности консультанта судебного участка мирового судьи. Кроме того, с целью заинтересовать лиц, желающих получить полномочия адвоката, повысить качество оказываемой правовой помощи, в ст. 28 указанного Закона нужно установить для них сокращенной срок стажировки (например, до 8-10 месяцев) в случае, если стажер адвоката участвует в оказании помощи гражданам на участках мировых судей субъектов РФ.

В целом, можно отметить, что основные направления государственной политики в сфере формирования мировых судов, способных повысить качество и эффективность судебной защиты, могут состоять в совершенствовании правового регулирования их статуса. В частности, необходимо создание не судебных участков, а мировых судов с наделением органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ правом участвовать в регламентации их деятельности в соответствии со ст. 1, 72 Конституции Российской Федерации, а также формирование вышестоящих инстанций для мировых судов, имеющих статус суда субъекта РФ и т.д. Однако не менее важно повысить авторитет мировых судей среди населения муниципальных образований, судейского сообщества, федеральных органов государственной власти на основе избрания мировых судей населением и привлечением граждан к участию в отправлении правосудия в мировых судах; изменения концептуального подхода к обучению мировых судей, повышению их по службе; создания в субъектах РФ органов, непосредственно исполняющих акты мировых судов. Эти меры должны носить, безусловно, комплексный характер и базироваться, как отмечалось, на совместных усилиях федеральных и региональных органов государственной власти по построению системы судов субъектов РФ.