10. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
I. Исходный пункт – это статья 30 ФЗ «О ПРК РФ».
1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.
2. Указания Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
Следовательно, основы надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия закреплены в статье 37 УПК РФ.
II. Полномочия прокурора изложены в ст. 37 УПК РФ.
1. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
2. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:
1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
2) выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
3) требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
!!! Однако надо иметь в виду, что требование прокурора (за исключением Генерального прокурора РФ - ч. 6 ст. 37) о самом устранении нарушений федерального законодательства не является строго обязательным для следователя, поскольку согласно ч. 3 ст. 38 следователь при несогласии с требованиями прокурора об устранении нарушений законодательства может представить свои письменные возражения руководителю СО. Руководитель же СО рассматривает эти требования прокурора, а также письменные возражения следователя и дает последнему письменные указания об исполнении указанных требований либо информирует прокурора о несогласии с его требованиями (ч. 4 ст. 39);
4) давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
5) давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
6) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном настоящим Кодексом;
7) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
8) участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном статьей 125 настоящего Кодекса;
9) разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
10) отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований настоящего Кодекса;
11) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
12) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными статьей 151 настоящего Кодекса, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
13) утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу;
14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу;
15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков;
16) осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору настоящим Кодексом:
А) получать от органов предварительного расследования уведомления:
- о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146);
- об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 148);
- о произведенном задержании подозреваемого в течение 12 часов с момента задержания (ч. 3 ст. 92);
- об освобождении подозреваемого, когда постановление судьи о применении к подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу либо продлении срока задержания не поступит в течение 48 часов с момента задержания (ч. 3 ст. 94);
- о направлении дознавателем уведомления о подозрении лица в совершении преступления, причем прокурору направляется копия этого уведомления (ч. 3 ст. 223.1);
- о неотложном производстве ряда следственных действий (осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, личного обыска, а также наложения ареста на имущество, указанного в ч. 1 ст. 104.1 УК), ограничивающих конституционные права граждан (ч. 5 ст. 165), а также об отмене ареста корреспонденции (ч. 6 ст. 185);
- о приостановлении предварительного следствия (ч. 2 ст. 208);
- о возобновлении предварительного следствия (ч. 3 ст. 211);
- о прекращении уголовного дела (ч. 1 ст. 213);
Б) изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета при прокуратуре РФ с обязательным указанием оснований такой передачи (п. 12 ч. 2 ст. 37). Представляется, что с учетом перераспределения полномочий по руководству предварительным следствием в пользу руководителей следственных подразделений основаниями такой передачи могут теперь служить лишь нарушения, подпадающие под действие прокурорского надзора (предметом которого является законность, но не целесообразность действий следователя) за соблюдением закона: грубые нарушения следователем органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти правовых норм; отказ следователя от выполнения требований прокурора об устранении нарушений законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, и т.п.
В) установив, что следователь нарушил требования ч. 5 ст. 109 Кодекса, а предельный срок содержания обвиняемого под стражей истек, отменять данную меру пресечения (ч. 2 ст. 221);
Г) признавать недопустимыми доказательства, полученные с нарушением требований УПК и федеральных законов (ч. ч. 2, 3 ст. 88).
Д) рассматривать жалобы на действия дознавателя и следователя
III. Суть надзора за предварительным расследованием.
Осуществляя надзор в этой сфере, прокурор руководствуется исключительно интересами строгого и точного исполнения закона, жертвуя ради этого, если потребуется, даже эффективностью уголовного преследования. Функция же уголовного преследования реализуется в тех прокурорских полномочиях, которые нацелены на максимально эффективное и целесообразное обеспечение неотвратимости уголовной ответственности лиц, совершивших преступления.
Если говорить о критерии разделения этих функций еще проще, то функция надзора следует лишь началу законности, в то время как функция уголовного преследования, кроме того, - и началу целесообразности. Представляется, что совмещение целей уголовного преследования и надзора за законностью ведет к внутреннему противоречию, поскольку законность неизбежно ограничивает достижение цели уголовного преследования лишь определенными средствами, учитывающими, в частности, и интересы другой стороны - защиты. Поэтому, ставя цель добиться наказания виновного, прокурор в случаях, предусмотренных законом, должен ограничивать ее достижение в интересах законности средствами надзорного реагирования на допущенные нарушения. Особенно остро это противоречие проявляет себя при возложении на прокурора руководства предварительным расследованием, когда он отвечает за его эффективность, которая в первую очередь определяется успехом уголовного преследования. При этом на практике надзорная цель неизбежно отходит на второй план, уступая первенство интересам уголовного преследования.
Теоретической основой новаций, внесенных в законодательство ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ «О ПРК РФ»» явилось представление о необходимости освободить прокурора от ответственности за руководство предварительным следствием и тем самым очистить его надзорную функцию от наслоений чуждых ей интересов.
Этим Законом прокурор полностью лишился полномочий по руководству предварительным следствием - они остались у него только в отношении производства дознания. Теперь функция уголовного преследования осуществляется прокурором на предварительном следствии большей частью постольку, поскольку он участвует в подготовке и формировании будущего государственного обвинения в суде. Эта функция проявляет себя здесь в основном на завершающем этапе расследования - в полномочиях прокурора при рассмотрении уголовного дела, поступившего к нему от следователя с обвинительным заключением (гл. 31 УПК)
Лишь с этого момента, но не ранее прокурор становится ответственным за качество обвинения, которое прокуратуре придется поддерживать в суде. Таким образом, он становится свободен для осуществления более объективного надзора на более ранних этапах предварительного следствия и в стадии возбуждения уголовного дела.
Итог реформы 2007 года.
1. Дифференциация полномочий прокурора в отношении следователя.
Зачем это надо? Законодатель говорит – чтобы обеспечить процессуальную самостоятельность следователя. Но де факто её нет, все равно надо получать много разрешений.
То есть не совсем ясно, зачем понадобилось дифференцировать полномочия к следователю и дознавателю. Так как раньше то, что мог прокурор – сейчас делает руководитель следственного органа.
2. Столкнулась концепция из области судоустройства, что прокуратура – это чисто надзорный орган с одной обязанностью. С другой стороны процессуальная концепция, которая говорит, что прокурор – должен активно участвовать.
Таким образом, органами дознания прокурор руководит, немного следствием, в суде – он участвует. А над организациями – надзирает.
Таким образом, понятие «надзор» должно различаться.
Приказ Генпрокуратуры России от 24.08.2021 № 487 «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа и прокурора».
4. Жалобы на действия (бездействие) или решение прокурора рассматривать и разрешать вышестоящему прокурору.
5. При рассмотрении жалоб обеспечивать всестороннюю и полную проверку изложенных в них доводов в срок до 3 суток со дня поступления в прокуратуру. Использовать для этого все средства, предоставленные прокурору как должностному лицу, осуществляющему надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания.
В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры для ее объективного рассмотрения, продлевать срок проверки до 10 суток. Данное решение принимать прокурору города, района, приравненному к нему военному прокурору и прокурору иной специализированной прокуратуры или их заместителям, начальникам управлений, отделов прокуратуры субъекта Российской Федерации, приравненной к ней военной или иной специализированной прокуратуры, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации (в соответствии с компетенцией подразделения) по ходатайству прокурора (помощника прокурора), рассматривающего жалобу.
7. Жалобы на действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа рассматривать в порядке, установленном статьей 124 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), прокурорам, их заместителям, которые непосредственно осуществляют надзор за процессуальной деятельностью соответствующих органов предварительного расследования.
8. По результатам рассмотрения жалобы в соответствии со статьей 124 УПК РФ выносить соответствующее постановление, в котором излагать краткое содержание доводов заявителя, их анализ и мотивы принятого решения путем указания на конкретные, достаточные с точки зрения принципа разумности, основания, по которым доводы принимаются либо отвергаются.
9. При удовлетворении жалобы безотлагательно принимать исчерпывающие меры к восстановлению нарушенных прав и свобод заявителя, обеспечению законных интересов предприятий, учреждений…
Приказ Генпрокуратуры России от 19.01.2022 N 11 "Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания"
6. Продлевать по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток согласно части 3 статьи 144УПК РФ в случае необходимости производства документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз, исследований документов, предметов, а также проведения оперативно-розыскных мероприятий с обязательным указанием на конкретные фактические обстоятельства, послужившие основанием для такого продления.
7. Оценивая обоснованность проведения органами дознания неотложных следственных действий, акцентировать внимание на наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, в целях обнаружения и фиксации следов преступления, а также доказательств, требующих незамедлительного закрепления, изъятия и исследования.
12. Проверять соблюдение положений закона об уведомлении прокурора, а также потерпевшего об удовлетворении ходатайства подозреваемого о производстве дознания в сокращенной форме в течение 24 часов с момента вынесения такого постановления.
И т.д.
Отмена постановлений прокурором: о возбуждении уголовного дела (ВУД), об отказе в ВУД, о приостановлении, о прекращении.
Внизу: «возвращать дело прокурору»