11. Полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов.

17. Предмет надзора за исполнением законов (“общий надзор”).

Васильев относит прокуратуру к президентской ветви власти.

Перечень закреплен в статье 21 Закона «О прокуратуре».

Поднадзорные субъекты: ФОИВ + СК РФ + представительные (законодательные) ОГВ субъектов РФ + исполнительные ОГВ субъектов РФ + ОМСУ + органы военного управления + органы контроля + субъекты осуществления общественного контроля в местах лишения свободы (в ФЗ более длинная формулировка) + органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций и их должностные лица

ГРАЖДАНЕ НЕ ОТНОСЯТСЯ К ПОДНАДЗОРНЫМ СУБЪЕКТАМ (в СССР были все)

1. Предметом надзора являются:

• соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

• соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

ЛЕКЦИЯ: Законы в узком смысле (ФКЗ, ФЗ, законы субъектов) или в широком смысле (нормативная база)? Васильев: в широком. В учебниках пишут, что в узком, ибо исполнение подзаконных актов – сфера ведения соответствующих министерств и ведомств. Васильев: не всегда можно проверять только закон, не проверив Постановление Правительства РФ или ведомственный приказ.

Перечень поднадзорных субъектов исчерпывающий и может дополняться и изменяться только путем принятия законов.

- Если закон СРФ противоречит ФЗ, то прокурор не вправе осуществлять надзор за их соблюдением, в этом случае он обязан принять меры по устранению противоречий КРФ.

- По международным актам – ситуация стандартная (по ч. 4 ст. 15 КРФ) – если принят ратифицирующий закон, то они выше конституции, если нет – то они не входят в нашу правовую систему.

- По подзаконным актам: в настоящий момент прокуроры не надзирают за их соблюдением, однако, в доктрине много сторонников включения подзаконных актов в предмет надзора. Ястребов против: подзаконные акты не являются законами. Хотя конечно, играют важную роль в обеспечении исполнения законов. И в них получают конкретизацию отдельные положения законов, что имеет ценность для прокурора. Но в предмет надзора они не включаются – они включаются в предмет контроля, что не свойственно прокуратуре.

Если подзаконный акт противоречит закону, тогда прокуратура следит не за исполнением подзаконного акта, а за самим противоречием акта закону (т.е. выше уровнем).

Таким образом, сущность надзора органов прокуратуры за исполнением законов можно определить как деятельность органов прокуратуры по приему, анализу и оценке поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов, ущемления прав, свобод и интересов граждан, общества и государства, а также по проведению в необходимых случаях прокурорских проверок и принятию мер прокурорского реагирования в целях устранения выявленных нарушений законов.

Пределы прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов можно классифицировать по следующим основаниям:

1) Компетенция. Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов федеральными органами государственной исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры субъектов РФ осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, территориальными федеральными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

Прокуроры районов (городов) осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов органами местного самоуправления, районными (городскими) органами федеральной исполнительной власти и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций и их должностными лицами.

На основании принципов централизации и единоначалия в организации и деятельности прокуратуры вышестоящие прокуроры вправе принять на себя исполнение надзорных полномочий нижестоящих прокуроров.

2) Объекты прокурорского надзора. Прокуратура не осуществляет надзора за соблюдением Конституции и исполнением законодательства федеральными органами законодательной власти, судебными органами, Правительством РФ и Президентом РФ. Однако в п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре содержится нормативное положение, согласно которому в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор РФ обязан проинформировать об этом Президента РФ. Среди объектов прокурорского надзора отсутствуют граждане Российской Федерации.

3) Наличие или отсутствие информации об имеющих место нарушениях закона. В п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре указывается, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений законов, требующих принятия мер прокурором.

Информацию об имеющих место нарушениях закона содержат: заявления, жалобы и иные обращения граждан; сообщения средств массовой информации; материалы уголовных, гражданских, административных и арбитражных дел; результаты статистики прокурорской и правоприменительной практики; другие материалы о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране.

Из этого законодательного требования есть исключение. В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 при реализации прокуратурой своих полномочий в сфере надзора за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами, прокурорские проверки осуществляются независимо от поступления информации о нарушениях законности

I. Полномочия по выявлению нарушений закона и причин, им способствующих.

1. Обеспечивают установление фактов о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, ущербе, обстоятельствах, приведших к совершению.

2. Выявление происходит:

- Путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий и актов.

- Путем истребования и изучения необходимых документов.

- Путем получения информации от физических лиц и использование помощи специалистов.

3. Выявление обеспечивается:

- Правом прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, надзор за исполнением которыми осуществляет прокурор. Т.е. никаких пропусков заказывать никуда не надо, достаточно предъявить служебное удостоверение. Учитывая важность данного документа, Приказом Генеральной прокуратуры РФ N 33 от 21 июня 2002 г. утверждена Инструкция о порядке оформления и выдачи служебных удостоверений работникам органов и учреждений прокуратуры РФ.

- При условии предъявления служебного документа и оформления надлежащих документов прокурор имеет право на месте знакомиться с документами и материалами в целях получения информации о фактах нарушения закона. Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона.

В их число входят: приказы и распоряжения, статистическая отчетность, акты проверок работы подведомственных учреждений и организаций, материалы о вскрытых контролирующими органами нарушениях закона и их причинах, письма, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа, с материалами которого знакомится прокурор, и др. В случае необходимости прокурор вправе обратиться с просьбой об изготовлении для него копий отдельных документов.

Некоторые представители органов, учреждений, компаний и фирм стараются уклониться от предоставления документов прокурору под каким-либо предлогом, в том числе по мотивам содержания в них государственной или коммерческой тайны.

Доступ работников, осуществляющих прокурорский надзор, к информации, содержащей государственную тайну, производится при наличии соответствующего допуска. Лица, допущенные к секретным работам и документам, обязаны хранить в тайне секретные сведения, ставшие им известными по службе; а также пресекать действия других лиц, которые могут привести к разглашению указанных секретных сведений.

Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" предоставляет право прокурору по мотивированному требованию запрашивать на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. В случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить ее прокурор вправе затребовать эту информацию в судебном порядке.

- Правом вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по правонарушений закона.

- Использование специалистов. Это средство преодоления дефицита знаний. Специалисты учитывают особенности видов разной деятельности, в которых работают прокуроры.

4. Форма выявления - проверка исполнения законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов.

Статья 21 ФЗ о Прокуратуре

3. Решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

4. Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

7. Общий срок приостановлений прокурором или его заместителем проведения проверки не может превышать шесть месяцев. В случае невозможности в течение данных шести месяцев завершить указанные в пункте 6 настоящей статьи мероприятия либо получить необходимые информацию, документы и материалы или их копии срок приостановления проверки может быть продлен по решению Генерального прокурора Российской Федерации или уполномоченного им заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, но не более чем на шесть месяцев.

II. Полномочия по устранению нарушений закона.

1. Это система правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности и ликвидации негативных последствий.

2. Виды:

- Право опротестования противоречащих закону актов. Это наиболее старый вид полномочия, еще с 1722 года. Внесение протеста, как акта реагирования – это обязанность прокурора, а не его право. Причем, это обязанность строго прокурора и его заместителей, а не помощников. Помощники могут только подготовить протест, но не от своего имени.

Протест – требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действующим законодательством, либо его отмене.

Протест.

А) Составляется в письменной форме и содержит:

Б) Точное название органа куда приносится протест.

В) Наименование правового акта находящегося в противоречии с законом.

Г) Конкретное перечисление со ссылкой на положения закона оснований, которые свидетельствуют о противоречии акта закону.

Д) Изложение требований прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста.

- Право обращения с требованием о признании таких актов недействительными в суд или А/С.

Когда прокурор обращается в суд? Когда у него нет уверенности, что компетентный орган отменит акт и беспристрастно рассмотрит его протест. Если основной закон субъекта РФ противоречит, то Генпрокурор обращается в КС РФ.

- Право возбудить административное дело. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. О возбуждении административного дела прокурор выносит постановление.

- Право внесения представления об устранении нарушений закона.

III. Полномочия по предупреждению нарушений закона.

- Право внесения представления об устранении нарушений закона.

Представление

А) Составляется в письменной форме и содержит:

Б) Точное наименование органа или ДЛ, которому вносится представление.

В) Вид нарушений закона, краткое изложение установленных фактов нарушений закона и способствующих обстоятельств со ссылкой на правовые нормы.

Г) Требования резолютивной части формулируются в части принятия мер правового характера (о привлечении к ответственности лица, допустившего нарушение закона, о содержании программ правового обучения должностных лиц). Прокурор может также облекать к выполнению технических норм, но только при наличии заключения специалиста.

- Право внесения предостережения о недопустимости нарушения закона.

Оно объявляется при явной угрозе нарушения закона должностным лицом.

Предостережение о недопустимости нарушений закона должностным лицом.

А) Форма – письменная, документ содержит:

Б) Должностное лицо, которому объявляется предостережение.

В) Сведения о готовящихся противоправных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостережения, а также содержание ответственности за нарушение закона.

Например, предостережение о недопустимости задержек заработной платы.

IV. Организация надзорных мероприятий.

1. Планирование.

В ГПРК это регулируется Регламентом, утвержденным приказом ГПР от 17.04.2008 №67.

Плановый период – полугодие. Задания плана, касающиеся работы прокурора за исполнением законов, Формируются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора.

2. Использование сил контролирующих органов.

Контролирующие органы сосредотачивают у себя сведения по актуальным направлениям правоохранительной деятельности и располагают большими объемами данных о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах.

3. Организация конкретных прокурорских проверок.

Проверки различаются по:

- Масштабу исследуемых вопросов

- Содержанию вопросов

- Кругу проверяемых объектов

- Длительности охватываемых проверками периодов. Обычно не более месяца

- Степени сложности установления обстоятельств нарушений закона, их оценки.

- В зависимости от материалов, на основании которых начинается проверка.

- Есть проверки текущего характера, поводом для которых является поступающая информация о фактах нарушения закона (письма, заявления граждан, акты проверок, сообщения СМИ, письма руководителей ЮЛ).

- Во-вторых, заранее планируемые проверки, как правило на основании результатов анализа статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, материалов тематических проверок контролирующих органов.

3. Этапы проверок.

А) Подготовительный этап.

Целенаправленное изучение нужного законодательства, предельно точное определение задач проверки, содержания информации, Средств получения анализа, состава лиц, включая специалистов, силами которых должно быть обеспечено ее производство. Все это отражается в плане проверки.

Б) Собственно проверка.

- Получение массива информации, который должен позволить обеспечить выявление фактов нарушений закона. Задачи этапа решаются путем реализации предоставленных полномочий по выявлению нарушений закона. Используется также тактическая база, поскольку проверяемые противодействуют прокурорам в осуществлении их полномочий.

В) Реализация материалов проверки.

Оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необходимо предпринять для устранения выявленных фактов нарушений закона. Решение реализуется в форме актов прокурорского реагирования: протеста, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений закона.

Г) Контроль за исполнением принятых мер и актов реагирования.

Протест, согласно закону «О прокуратуре РФ» подлежит рассмотрению не позднее, чем в 10 дней. По представлению меры должны быть приняты в течение месяца со дня его внесения, рассмотрение представления – безотлагательное.

Сообщение о принятых мерах представляется в письменной форме.

Если есть сомнения, то проводится контрольная проверка.

Кто может подавать акты ПРК реагирования?

Это зависит от уровня – на федеральном уровне – Генеральный прокурор, на субъектовом – ПР СРФ, города/районы – ПР города, района. При этом вышестоящий может работать на нижестоящем уровне.