16. Правовые основы деятельности прокуратуры

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. (ст. 1 ФЗ)

Помимо этого прокуратура выполняет также и иные функции, упомянутые в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре».

Таковыми функциями в частности являются:

• международное сотрудничество,

• уголовное преследование,

• участие в правотворческой деятельности,

• координация правоохранительных органов,

• участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Помимо этого прокуратурой проводится также антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов - в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

С целью эффективного выполнения этих функций прокуратура нуждается в детальном регламентировании своей деятельности. Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ.

На первом месте в иерархии законодательных актов, которые регламентируют деятельность прокуратуры, стоит Конституция Российской Федерации. Так, например, статьи Конституции, посвященные основам конституционного строя а также те, которые устанавливают конституционно-правовой статус государственных органов, позволяют определить место, роль и соотношение прокуратуры с органами законодательной, судебной и исполнительной власти. Глава 2 Конституции, посвященная основным правам и свободам человека и гражданина наполняет содержанием и задает общую направленность такой функции прокуратуры, как осуществление прокурорского надзора.

Непосредственно самой прокуратуре посвящена ст. 129 Конституции, которая определяет принципы деятельности прокуратуры, порядок назначения прокуроров, процедуру законодательного определения полномочий, организацию и порядок деятельности прокуратуры:

Статья 129 КРФ

1. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции. Полномочия и функции прокуратуры Российской Федерации, ее организация и порядок деятельности определяются федеральным законом.

2. Прокурорами могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Прокурорам в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.

3. Генеральный прокурор Российской Федерации, заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

4. Прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры военных и других специализированных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов Российской Федерации, назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

5. Иные прокуроры могут назначаться на должность и освобождаться от должности Президентом Российской Федерации, если такой порядок назначения на должность и освобождения от должности установлен федеральным законом.

6. Если иное не предусмотрено федеральным законом, прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором Российской Федерации.

Пункт 1 данной статьи закрепляет независимость прокурорского надзора от иных ветвей государственной власти и обеспечивает ее самостоятельное функционирование, он устанавливает вертикаль управления в системе органов прокуратуры таким образом, что надзор за соблюдением законности осуществляется на всех уровнях власти с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Также возникает вопрос по поводу того, насколько верным является отнесение прокуратуры в главу «Судебная власть» и относится ли сама прокуратура к системе органов судебной власти. На наш, взгляд, такое утверждение неверно. Согласно ст. 10 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Согласно ст. 11 государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Таким образом, можно сделать вывод, что законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную – Правительство и Президент, судебную - суды. Ст. 118 также говорит, что правосудие осуществляется только судом. То есть система органов прокуратуры не является системой органов судебных, так как прокуратура не осуществляет правосудие. Она не входит в систему органов судебной власти, согласно ст. 10, 11 Конституции. На наш взгляд, правильно было закрепить статус прокуратуры в отдельной главе и посвятить ей несколько статей, дабы полностью раскрыть правозащитный потенциал прокуратуры, уделить серьезное внимание ее конституционно-правовому статусу.

Таким образом, в Конституции определены принципиальные вопросы организационного построения системы органов прокуратуры и далее в ней указано, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. Им является Закон о прокуратуре.

Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года – это первый закон о прокуратуре и основной элемент правового обеспечения деятельности прокуратуры. Первоначально Закон состоял из 6 разделов и 47 статей. На данный момент в законе 8 разделов и 54 статьи. (было 7, недавно внесли изменения)

Содержание разделов таково:

I – Общие положения

II – Система и организация ПРК В РФ.

III – Прокурорский надзор.

IV – Участие прокурора в рассмотрении дел судами.

IV.I – Представительство и защита интересов РФ в международных органах, иностранных и международных судах, иностранных и международных третейских судах.

V – Служба в органах и учреждениях ПРК. Кадры и органы учреждений ПРК,

VI – Особенности организации военной ПРК.

VII - Иные вопросы организации и деятельности ПРК.

Первый Закон о прокуратуре оказал позитивное влияние на ее деятельность, однако в связи с принятием Конституции 12 декабря 1993 года, появилась необходимость пересмотреть и законодательство о прокуратуре. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон российской Федерации «О прокуратуре российской Федерации» от 17 ноября 1995 года внес значительные изменения в законодательство о прокуратуре. По сути, была принята новая редакция Закона. Были внесены следующие изменения:

1) Была восстановлена функция координации правоохранительных органов.

2) Установлена функция международно-правового сотрудничества.

3) В сфере участия прокурора в рассмотрении дел судами – убрали излишнюю детализацию, поставив ссылки на процессуальное законодательство.

4) Появился надзор за соблюдением конституционных прав и свобод граждан. Почему это произошло? Произошло это именно с провозглашением в ст. 2 Конституции человека, его прав и свобод высшей ценностью и закреплением за Российской Федерацией статуса правового государства. Прокуратура, как орган, гарантирующий неукоснительное соблюдение законов на всей территории российской Федерации, обязана также следить и за тем, чтобы права, провозглашенные Конституцией, были не формально провозглашены, а являлись непосредственно действующими. И хотя, по большому счету, надзора за законностью достаточно для эффективного выполнения прокуратурой своих функций и достижения целей ее деятельности, данная глава была введена, для усиления акцента правозащитной направленности прокуратуры.

5) Был уточнен предмет надзора за законностью: было изъято положение закона об исполнении законов политическими и общественными организациями, и добавлено – положение о правотворчестве законодательных органов субъектов.

6) Был установлен запрет создавать прокуратуры субъектов, то есть усилили принцип единства прокуратуры.

7) Был определен статус военной прокуратуры, который до этого регулировался Постановлением Верховного Совета СССР. Более обширные уточнения были даны в изменениях 1998 года, где определили Главную военную прокуратуру, уточнили структуру органов военной прокуратуры.

8) В 1998 году добавили регламентирование службы в прокуратуре, как особого вида службы. Это государственная служба РФ.

Существенное место в правовом регулировании порядка и организации деятельности прокуратуры занимает процессуальное законодательство и иные федеральные законы.

Уголовно-процессуальное, процессуальная часть об административных нарушениях, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство составляют значительный массив норм, регулирующих деятельность прокуратуры.

УПК: Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия регулируется Уголовно-процессуальным кодексом (УПК). При реализации данного вида надзора возникают уголовно-процессуальные отношения, регулируемые уголовно-процессуальным правом. Центральная статья – ст. 37 УПК – определяет статус прокурора и его взаимоотношения с дознавателем и следователем, а также устанавливает иные полномочия прокурора. В кодекс включены также нормы, регули­рующие участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел. Например, согласно ст. 248 УПК прокурор поддерживает перед судом государственное обвинение, принимает участие в исследовании доказательств, представляет свои соображения по поводу применения уголовного закона, меры наказания конкретному лицу. Отношения, складывающиеся по уголовному делу между прокурором и судом, носят уголовно-процессуальный характер. В них реализуются надзорные функции.

ГПК: Гражданским процессуальным кодексом (ГПК) регулируется участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел. Статья 29 ГПК включает прокурора в состав лиц, участвующих в деле, а ст. 41 определяет его правовое положение в гражданском процессе, наделяя многочисленными полномочиями. В данном кодексе есть и другие нормы, регулирующие участие прокурора в различных стадиях гражданского судопроизводства.

АПК: Некоторые предписания относительно прокурорского надзора содержатся и в Арбитражном процессуальном кодексе (АПК). В его ст. 32 среди лиц, участвующих в деле, указан и прокурор, в ст. 33 зафиксированы права и обязанности участников арбитражного процесса, а в ст. 41 — их правовое положение.

УИК: В ныне действующем Уголовно-исполнительном кодексе (УИК), принятом Государственной Думой 25 декабря 1996 г., имеется только ст. 220 «Прокурорский надзор за исполнением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания», где указывается лишь то, что надзор осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации.

Сем.К: Отдельные предписания, касающиеся полномочий прокуроров, имеются и в других кодексах. Например, в соответствии со ст. 70 и 72 Семейного кодекса (СК) дела о лишении и о восстановлении родительских прав рассматриваются с обязательным участием прокурора.

Нормы, которые регламентируют деятельность прокурора в различных сферах правовых отношений и правоприменительной деятельности представлены также в большой группе законов.

К таким законам можно отнести Закон «О полиции», «Об учреждениях и органах. исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», «Об ОРД», «О судебных приставах», «О ведомственной охране». Они устанавливают права прокуроров по надзору в этих сферах. Например, в ФЗ «Об ОРД» раскрываются полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами оперативно-розыскной деятельности.

Согласно ст. 14 Конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституция закрепила международные договоры частью правовой системы Российской Федерации.

В связи с этим возникает вопрос, руководствуется ли прокуратура в своей деятельности таким источником права, как международный договор? Согласно ст. 2 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международный договор Российской Федерации – это международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры (далее - иное образование), в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Следует сказать, что прокуратура не является органом исполнительной власти, так что решения, принимаемые, в том числе и на международном уровне Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти на органы прокуратуры не распространяются. Однако, Генеральная Прокуратура обязана их принимать в учет, поскольку международные акты впоследствии ратифицируются законом, а уже закон – это то, чему прокуратура обязана подчиняться.

Международные договоры, выступающие в качестве составной части правовых основ деятельности прокуратуры подразделяются на две основные группы:

1. Содержащие нормы, регулирующие деятельность органов прокуратуры. К таким относятся прежде всего договоры о правовой помощи: например, Конвенция о правой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная в Минске 22 января 1993 года.

2. Содержащие нормы, применяемые в деятельности органов прокуратуры. Эта группа значительно больше первой. К ней можно отнести такие акты: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966, Всеобщая декларация прав человека 1948, Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966.

Следует также коснуться вопроса о том, относятся ли решения Конституционного Суда к системе актов, определяющих статус прокуратуры, ведь Конституционный суд не относится к числу органов законодательной власти, и по смыслу ст. 3 Закона о прокуратуре его решения не регламентируют деятельность прокуратуры. Формально решения Конституционного суда не источник права, но на практике они оказывают заметное влияние на режим прокуратуры. В теории конституционного права рассматривается вопрос о так называемом «негативном правотворчестве» Конституционного суда. Суть этого вопроса состоит в том, что некоторые исследователи считают, что хотя формально Конституционный суд не издает законов, но своим толкованием придает новый смысл уже существующим законам. То есть вынося решение, Конституционный Суд как бы творит закон.

Так или иначе, практика влияния решений Конституционного суда складывается в двух направлениях. Первое направление связано с конституционным истолкованием законодательства, непосредственно регламентирующего вопросы организации и деятельности прокуратуры. Это, например, решение Конституционного Суда по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом РФ относительно полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от 1 декабря 1999 г.

Второе направление связано с конституционной оценкой законов, хотя и связанных с деятельностью прокуратуры, но входящих в другие отрасли права. Это, например, решения по обжалованию статей УПК, которые сыграли роль в понимании применения судебного контроля за действиями прокурора.

Источниками права, регулирующими осуществление прокурорского надзора, должны быть признаны также руководящие акты Генерального прокурора РФ. Согласно п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обязательные для исполнения всеми прокурорскими работниками. Императивность содержащихся предписаний придает им значение правовых норм. Акты Генерального прокурора РФ можно отнести к различным отраслям права в зависимости от вида направлений, на совершенствование которых они нацелены. 

Формально эти приказы и указания не определяют правовые основы деятельности прокуратуры (так как не являются законами). Но в них конкретизируются и уточняются нормы законов, формулируются правила и инструкции реализации нормативных предписаний.

Можно разделить приказы на три основные группы:

1. Приказы и указания, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Например: Приказ «Об организации надзора за исполнением законов»; «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе».

2. Приказы и указания, связанные с вопросами обеспечения деятельности прокуратуры на отдельных направлениях (информационного, кадрового, материально-технического). Например: Приказ «О регламенте работы ГПРК РФ».

3. Приказы, утверждающие документы организационного характера и инструктивного характера. Например, Инструкция «О делопроизводстве в органах прокуратуры».