Глава 10

стороны, в России администрация также подчинена контролю судьи общей юрисдикции, а гражданская юстиция принципи­ально не отделена от административной, что особенно ярко про­является на нижних уровнях системы судов общей юрисдикции. Это уже сближает российскую модель с британской. Хотя ника­кого прямого влияния развивавшаяся в рамках общего права доктрина judicial review на Россию, конечно, не оказала. Указан­ные аспекты, сближающие российский подход с британским, являются результатом исключительно внутренней эволюции российского права. Следовательно, чтобы понять современное состояние российской административной юстиции и ее место на сравнительно-правовой карте мира, необходимо совершить исторический экскурс и кратко рассмотреть основные этапы развития административной юстиции в России.

§ 3. Генезис административной юстиции в России и перспективы ее развития

Зарождение административной юстиции в России принято связывать с Судебной реформой 1864 г.¹ Не оспаривая этот тезис, к нему необходимо сделать несколько уточнений. Во-первых, говорить можно лишь об определенных зачатках администра­тивной юстиции, не отличавшихся ни институциональной, ни концептуальной стройностью. Речь, в частности, не шла ни о стремлении реализовать идею жесткого разделения властей (во французском духе), что было попросту невозможно в ус­ловиях абсолютной монархии^{1 2}, ни о признании субъективных публичных прав на обжалование любых действий (решений)

¹ См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция. М., 1997. С. 59; Ярцев А.А. Сенат и земство: административная юстиция и местное самоуправление в дореволюционной России. 1864-1890. Калининград, 2008.

² В этом смысле знаменитое положение о том, что «власть судебная от­деляется от исполнительной, административной и законодательной» (ст. 1 Основных положений судоустройства от 29 сентября 1862 г.) следует понимать не в плане классического разделения властей, а с точки зрения реализации принципа осуществления правосудия только судом (при недопустимости вмешательства администрации). Это видно даже по формулировке, где через запятую перечислены «исполнительная» и «административная» власти, что вряд ли возможно при разделении властей, так как речь идет об одном и том же (администрация и представляет собой исполнительную власть).

312

государственных органов и должностных лиц (в германском духе). Даже после 1864 г. подданные Российской империи та­кими правами в широком смысле не обладали. Так, например, в качестве верховного административного суда Российской империи в современной литературе принято называть Первый (административный) и отчасти Второй департаменты Прави­тельствующего сената¹, которые действительно рассматривали некоторые административно-правовые дела, касавшиеся пре­жде всего споров о полномочиях между исполнительной властью (губернаторами) и земскими органами самоуправления, причем в большинстве случаев в Сенат как верховный административ­ный суд обращались именно губернаторы. Что касается несколь­ких обращений частных лиц, то «инициативы последних в соот­ветствии с законом неизменно отклонялись без рассмотрения сути просьбы»^{1 2 3}. Вторым примером административной юстиции той эпохи считаются так называемые присутствия как с общей компетенцией (губернские по городским делам присутствия, в дальнейшем ставшие губернскими по городским и земским делам присутствиями), так и со специальной компетенцией (по промысловому налогу, по фабричным и горнозаводским делам, по квартирному налогу и др.). В дальнейшем в качестве своего рода апелляционной инстанции над ними были образованы «главные присутствия» (главное по фабричным и заводским делам присутствие при министерстве торговли и промышлен­ности и т.п.). В присутствия могли обращаться с жалобами и частные лица (в пределах компетенции присутствий). Однако по своему составу присутствия представляли собой некую смесь между административными и корпоративными органами: в них входили губернаторы, прокуроры, начальники жандармских управлений, представители промышленников и фабрикантов и т.п. Никакого отношения к правосудию в подлинном смысле они не имели и даже в то время характеризовались специали- стами как «суррогаты» административной юстиции .

¹ См.: Ярцев А.А. Правоприменительная практика Сената как верховного административного суда. 1864-1890 гг. (по материалам споров губернаторов с земскими органами самоуправления) // Правоведение. 2013. № 5. С. 245.

² Там же. С. 246.

³ См. об этом: Зеленцов А.Б. Указ. соч. С. 66.

313